摘要：新就业形态劳动基准制度建构是平衡劳资之间失衡的法律地位，解决目前我国新就业形态劳动用工存在的工作时间和工作强度难以衡量、劳动报酬稳定性欠缺、劳动安全卫生保护缺失以及劳动处罚过重问题，强化新就业形态劳动者权益保障的需要。新就业形态劳动基准应该以核定工作时间的平台算法设计标准为出发点，明确新就业形态劳动者的薪酬规则和奖惩规则，以保护生命健康权为优先原则和重点内容。我国应该在总结、借鉴域外立法和本土实践经验的基础上，从完善立法体系建设、加强对数据和算法的监督、创新工会协商协调机制以及强化平台企业的自律性四个方面提出切实可行的劳动基准制度建构方案。

关键词：新就业形态；劳动基准；工作时间；劳动强度

随着我国平台经济迅猛发展，以外卖配送员、网约车司机、快递员、货车司机为代表的新就业形态劳动者队伍快速壮大。第九次全国职工队伍状况调查数据显示，截至2022年，我国新就业形态劳动者达8400万人，约占职工总数的20%。北京市统计局2024年7月发布的《限额以上住宿和餐饮业法人单位主要经济指标》显示，2024年1月至6月期间，北京市从事餐饮配送服务和外卖配餐服务的人员为17000人，同比增长49.7%。新就业形态在促进我国劳动年龄人口就业方面发挥着重要的“蓄水池”作用，加强新就业形态劳动者权益保障是促进经济社会高质量发展、推进高质量充分就业的重要方面。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调，要支持和规范发展新就业形态，完善劳动关系协商协调机制，加强劳动者权益保障。2024年5月，习近平总书记在中共中央政治局就促进高质量充分就业进行第十四次集体学习时明确指示，“规范新就业形态劳动基准”。

劳动基准制度作为劳动关系的重要协调机制，在维护劳动者权益方面具有重要作用。为加强新就业形态劳动者权益保障，2021年人社部等8部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（人社部发〔2021〕56号，以下简称人社部56号文）提出，要“健全最低工资和支付保障制度”，“完善休息制度，推动行业明确劳动定员定额标准”，同时要“健全并落实劳动安全卫生责任制，严格执行国家劳动安全卫生保护标准”。2023年11月，人力资源和社会保障部办公厅发布《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》，积极探索维护新就业形态劳动者权益的新办法和新举措。基本劳动标准和新就业形态立法也作为第三类立法项目被列入《十四届全国人大常委会立法规划》。

然而，新就业形态劳动基准目前仍存在制度缺位，既无行业性的劳动定额，亦无可执行的劳动强度控制标准。由于新就业形态薪资多采取“计件工资制”，在激励新就业形态劳动者“多干”“快干”的同时，过长的工作时间和过大的劳动强度严重损害了新就业形态劳动者的身心健康，骑手和网约车司机等交通事故和意外事件频发。基于此，本文通过梳理劳动基准制度的历史演进和新就业形态劳动者权益保障面临的现实困境，阐释新就业形态劳动基准保护的必要性和重要内容，并结合国内外相关经验构建适合当前新业态用工实际的劳动基准制度体系。

（一）劳动基准的理论渊源

学术界关于劳动基准制度的定义基本一致。董保华将其界定为保障劳动者基本劳动报酬、劳动条件而规定的最低限度的法律规范。沈同仙认为，劳动基准是指国家劳动基准法规定的用人单位必须保障劳动者享有的最低劳动权利和劳动待遇。沈建峰指出，劳动基准法是保护劳动者利益的强行性法律规范的总合，具体内容包含劳动报酬、工作时间和休息休假等多个方面。因此，从上述学者的界定来看，劳动基准具有以下特点：（1）目的上为保护劳动者权益；（2）性质上具有国家强制性，即国家立法对劳动关系予以干预；（3）水平上体现为最低标准，即根据劳动者保护的需要，设定劳资双方意思自治的底线，违反该基准的约定原则上无效；（4）内容上包括工作时间、休息休假、劳动安全卫生等劳动条件规定。

回溯历史可知，劳动基准立法的诞生即是为了平衡劳资之间地位的差异。英国19世纪初颁布的《工厂法》通常被视为劳动立法的开端，主要规定女工、童工的最低就业年龄，最长工作时间以及工厂工作环境卫生、安全保护等，本质上就是劳动基准立法。国家通过实行强行性劳动基准，来协调劳动关系，在强化劳动者权益保障的同时，实现公共秩序稳定等国家公共利益。早期劳动保护法律多采用此种方式，以纯公法的形式构建，按照公权力行使的一般逻辑运行，私人不可以基于劳动保护法提出请求。随着“二战”后社会国家的兴起，国家权力对私人交往的干预日益深入，相较于之前为实现公共利益实行的公法性强行法而言，私法性强行法结构被逐渐推广。劳动关系中的工资、工时、休息、休假、童工、女工、学徒、安全卫生、灾害赔偿、劳动契约、劳工检查、劳工福利、退休资遣、伤病医疗、死亡抚恤等事项被纳入劳动基准法的法律规定范畴。域外国家颁布了专门的劳动基准立法，如美国《公平劳动标准法案》、日本《劳动基准法》以及韩国《劳动标准法》等。我国关于工作时间、休息休假、工资报酬等劳动基准规范内容主要分散在《劳动法》《安全生产法》等法律中，而具体实施内容则由《最低工资规定》《女职工劳动保护特别规定》《职工带薪年休假条例》等位阶效力层次较低的行政法规、部门规章进行规定。

随着数字信息技术的快速发展，以平台经济为主体的新经济形态蓬勃发展，新就业形态下有关企业与劳动者之间的劳动基准制度问题逐渐受到研究者的广泛关注。多数学者认为我国现有的劳动基准保护基本上同劳动关系直接捆绑，但新就业形态用工则基于新的技术和商业模式，具有技术化、算法化、开放化以及虚拟化的特点。与传统劳动关系相比，新就业形态劳动者与平台企业之间的技术等知识信息鸿沟越大、管理的虚实距离越远，协商的地位就越悬殊。平台企业大多通过缔结电子合同、拟定协议内容、确定关系性质，实现了“去劳动关系化”，并利用算法技术等优势，设置用工规则，实现了适时、定点、全过程地对劳动者进行监督和数字化虚拟管理。大部分新就业形态劳动者被排除在劳动法的保护之外，这使得本就处于弱势地位的劳动者更难获取相应的权益保障。鉴于传统劳动基准制度只适用于劳动关系双方，建立契合平台经济灵活用工需求的劳动基准体系，是新就业形态劳动者权益保障的重要目标。

（二）新就业形态劳动基准建构的现实困境

构建并规范劳动基准制度体系是解决目前新就业形态劳动者权益保障不彰问题的必然要求，这些问题突出体现在以下四个方面。

1.工作时间长、工作强度大

工作时间长、劳动强度大是当前新就业形态劳动者面临的突出问题，尤其是外卖骑手、网约车司机、快递员等群体。调查显示，超过一半的外卖骑手每天在配送岗位上停留时间超过8小时，而在此期间，外卖骑手实际配送时段主要集中在早、中、晚的订餐高峰期，因此其工作具有短时高压的特征。根据一项针对北京市新就业形态群体的调查，北京外卖骑手每日平均工作时间为11.4小时，网约车司机为12.7小时，快递员的日均工时则长达13.4小时，远高于我国法律规定的8小时标准工作时间。欧盟国家的调查同样发现，平台劳动者超时工作（每周工作超过60小时）的发生概率是线下劳动者的2倍多。造成新就业形态劳动者超时劳动的原因可能是平台企业的规则驱动与劳动者的收入动机共同作用的结果。在企业用工规则方面，平台企业采取“计件工资制”，并制定阶梯式的单价规则和积分制的派单规则，即送单越多、单价越高，以激励劳动者提高单量；此外，根据平台规则，骑手送单越多则积分越高，从而能获得更多、更好的派单。这些规则“诱使”劳动者提高单量、延长每天的总工作时间、不断缩短每单的配送时间，以获得更高报酬以及优先派单权。与此同时，劳动者主观上也有延长工作时间完成更多单量的动机。在固定排班时间之外，外卖骑手可以自由安排时间。由于同一平台不支持既做专送又做众包，部分专送骑手会选择成为另一平台的众包骑手继续送单，而现阶段对于这些多平台就业的劳动者仍难以监控并限制其工作时间。总体而言，外卖骑手、网约车司机等群体为提高收入，只能通过延长工作时间或者提高效率的方式完成更多的单量，进而造成平台用工劳动强度较大这一普遍现象。学者赵红梅指出，目前我国平台用工全职从业者所谓的“高收入”多以加大工作强度、延长工作时间、放弃合理休息休假为交换条件。

2.劳动报酬稳定性欠缺

数据显示，2024年1月至11月，合肥市网约车每车日均订单量11.5单，空驶率达45%，近80%的驾驶员日均流水不足300元，营收总体呈下滑趋势，还需承担油费、车辆折损、保险费用等成本。网约车司机、外卖骑手等新就业形态劳动者收入报酬不稳定的原因是多方面的。一是市场竞争激烈。随着互联网的普及和数字技术的广泛运用，外卖、快递、网约车等平台企业快速发展，大量从业者涌入，尤其是在总体就业形势面临较大压力的情况下，相关就业市场趋近于饱和，骑手、网约车司机等从业者单量下降，从而影响劳动者的个人收入水平。二是计件工资制。网约车、外卖等平台用工的即时契约和短期契约会使得劳动报酬计算方式采取以用户价值为导向或以平台效率为导向的“计件收入”，劳动者按照完成的工作任务量获得相应报酬。新就业形态劳动者通过超长的工作时间，获得较高的绝对收入，但是按照小时工资计算，其工资收入相对较低。有学者通过测算发现，新就业形态劳动者的小时工资低于其所在城市普通劳动者的小时最低工资标准。三是平台单方定价权。目前平台仍然掌握着事关劳动者收入的每单价格、抽成比例、派单规则、补贴政策、奖惩规则等的制定权，劳动者缺乏实际与平台议价的能力，平台依据市场变化和自身利益经常调整平台劳动者薪酬规则，影响劳动者实际收入的稳定性。

3.劳动安全卫生保护缺失

劳动安全保护问题是新就业形态劳动者劳动基准权益保障的重要方面。一是新就业形态劳动者职业伤害面临一定风险。公开数据显示，2023年全国发生外卖骑手交通事故12000宗，其中近半数是由逆行造成的。此外，根据官方公布数据，2024年10月7日至27日三周时间内,上海市外卖快递行业交通违法行为多达56221起。外卖骑手和快递员逆行、闯红灯、超速等交通违法现象屡见不鲜，为个人生命安全和社会公共安全带来较大风险。平台通过算法严格控制每单配送时间，甚至提供不合理的路线规划，迫使劳动者为完成送单任务而争分夺秒。并且，平台对新就业形态劳动者的劳动安全保护存在缺失。调查显示，仅有23%的受访骑手表示公司会为其提供头盔、护具等劳保设备，65%的受访者需自行准备，且平台企业并未就骑手使用车辆的安全状况、检修情况等作出明确规定。二是社会保险制度在平台用工模式下面临适用性挑战。具体包括：（1）新就业形态下雇佣关系复杂，导致缴费主体不明确；（2）新就业形态劳动者收入的不稳定性、财务流程的复杂性使其缴费基数难以确定；（3）新就业形态就业方式灵活，跨区域、跨平台就业的状态对社会保险的可携带性提出了更高要求。三是高温、低温津贴等特殊待遇难以保障。外卖骑手等新就业形态劳动者在极端天气之下还需工作，平台企业未受到必要的责任约束。

4.“以罚代管”成为痛点

平台企业制定一系列规则激励劳动者增加单量的同时，也规定了相应的惩罚措施对劳动者进行管理，如对于超时配送、客户投诉等问题予以扣钱、罚款、扣除信用积分等惩戒措施。新就业形态劳动者的实际收入不仅取决于其劳动量的多少，还会受到罚款金额的影响。超时、拒单、差评、用户投诉、货品损坏等都会导致劳动者遭受平台处罚，处罚名目繁杂、规则混乱不清、力度较大等问题均引发社会各界的广泛关注和讨论。例如，有的站点专送骑手超时会被罚款50—200元不等，众包骑手超时每1秒扣3元；有的站点专送骑手如果1个月内收到1个差评罚款100元，2个差评罚款300元。但由于新就业形态劳动者处于弱势地位，他们无法参与规则和算法的设定，也难以理清各种罚款规则，对于处罚提起的申诉很难被平台采纳。面对生存压力和较低的申诉成功率，劳动者只能被迫放弃自身权益，接受平台处罚。然而实际中，许多罚款条目规定和处罚力度的合理性值得商榷。例如，在“差评和用户投诉”问题上，当平台劳动者被客户恶意投诉或无端给予差评时，仍由劳动者直接或间接承担相应赔偿费用。事实上客户给出差评的原因多种多样，以外卖行业为例，客户评价未必仅针对配送环节，心情不好、餐品难吃、包装问题等都能成为差评原因，让骑手方完全承担显然不合理。有研究指出，新就业形态劳动者为了避免客户差评甚至还需要付出情感劳动。综上，“以罚代管”已经成为新就业形态发展的痛点，对新就业形态劳动者合法权益造成了实质侵害。

根据上述分析，当前新就业形态劳动者劳动基准权益的保障面临较大困境，严重损害了劳动者的生命健康以及休息休假等基本权利。因此，我国亟待建立和规范新就业形态的劳动基准，通过立法为劳动用工设定强制性的最低劳动条件标准。应基于公共理性，通过劳动基准立法为新就业形态劳动者与用人单位之间的意思自治设定相应的标准作为底线，避免用人单位滥用强势地位，肆意压低劳动条件，侵害劳动者权益，以平衡劳动者与用人单位之间的利益和地位。

劳动基准制度涉及劳动用工的多个方面，从劳动者权益保障的必要性来看，工作时间、休息休假、职业安全卫生等各个方面都应予以规范和完善。我国高度重视新就业形态的劳动基准问题，多次发布文件针对新就业形态劳动者的劳动报酬、休息休假等事项予以建议和引导。2020年国务院办公厅在《关于支持多渠道灵活就业的意见》（国办发〔2020〕27号）第10条中规定，要明确互联网平台企业在劳动者权益保护方面的责任，引导互联网平台企业、关联企业与劳动者协商确定劳动报酬、休息休假、职业安全保障等事项，引导产业（行业、地方）工会与行业协会或行业企业代表协商制定行业劳动定额标准、工时标准、奖惩办法等行业规范。2021年7月人社部56号文第17条规定，应积极与行业协会、头部企业或企业代表组织开展协商，签订行业集体合同或协议，推动制定行业劳动标准。同月，全国总工会发布的《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》（总工发〔2021〕12号）提出：“发挥产业工会作用，积极与行业协会、头部企业或企业代表组织就行业计件单价、订单分配、抽成比例、劳动定额、报酬支付办法、进入退出平台规则、工作时间、休息休假、劳动保护、奖惩制度等开展协商，维护新就业形态劳动者的劳动经济权益。”根据上述政策文件中列举的劳动基准内容，结合前文所述新就业形态劳动者劳动基准权益保障的困境，新就业形态劳动基准的主要内容包括以下四个方面。

（一）工作时间、休息休假规则

从劳动立法的开端来看，欧洲纺织业童工工作规定以及社会主义国家的第一个劳动法令均为关于工作时间的立法。工作时间制度是劳动基准的核心内容。从现实困境上看，新就业形态劳动基准中的主要问题是劳动者工作时间长、工作强度大，包括具体工时计算标准不明确、日/周工作时间超长、每单任务规定时间灵活性不足等，且可能引发后续一系列如客户投诉罚款、改装交通工具、交通违章等问题。然而，平台用工依托于算法管理，有其灵活性特征，以计件工资制为主的报酬支付模式对合理设计工时计算标准提出了更高的要求。区别于传统用工的劳动基准规则，新就业形态劳动者的工时相关规定应具有以下特征：（1）制定更宽松的每日工作时间及延长工作时间标准。《劳动法》限制了传统劳动关系中劳动者每日工作时间以及延长工作时间，而新就业形态劳动者的工时规定应更为灵活，允许劳动者每日工作更长时间。（2）需要更加弹性的工时计算方式，尤其是劳动者上线等单等宽放时间应按照民主程序协商折算。（3）设定适应新就业形态的休息日以及法定节假日等制度，以保障劳动者的休息休假权益。因此，新就业形态劳动基准应该以新就业形态工作时间标准为重点，将其作为引导平台规范用工、保障劳动者权益的“第一粒扣子”，并发挥“提纲挈领”的作用。

（二）薪酬规则

劳动基准制度的核心功能是确立一个均衡工作量，旨在实现劳动者以日常可负担之体脑劳动力消耗获得合理的劳动报酬，以维系个人及家庭生活的正常水平。计件工资模式下，新就业形态劳动者收入的高低取决于完成单量的多少，表现出“多劳多得，少劳少得”的收入获取模式。而且当前大部分新就业形态劳动者无法适用最低工资作为兜底保障，如其无法提供劳动，将会丧失收入来源，所有不确定性带来的风险需要由个人承担。除此之外，新就业形态用工中关于劳动者在法定节假日、极端天气等情况下的工资支付标准未予以准确说明，新就业形态劳动者难以与传统工资基准中的劳动者一样平等地享有法律法规保障下的劳动报酬权利。因而在平台劳动者的薪酬规则设计方面，有必要将地区最低工资标准、同工同酬、高温低温补贴、加班工资、欠薪保障等传统劳动薪酬的基准内容加入其中。　

（三）奖惩规则

奖惩规则也是新就业形态劳动基准的重要组成部分，具体包含服务要求和规范，考核制度，奖励和处罚的情形、方式、标准，劳动者的申诉渠道和用工方处理申诉的程序、结果反馈方式等。平台过重的惩罚规则是引发劳动者与商家、消费者发生冲突的关键因素。“以罚代管”的管理方式应当在公平规范的原则下施行，简单采用“一刀切”的罚款模式会对劳动者造成更大的心理压力，进而影响交通安全和社会治安。目前已有平台试点将“超时扣款”改为“超时扣分”的积分制模式，这是一次有益的尝试，给予了劳动者更多容错空间，有利于推动劳动管理从负向处罚向正向激励转变。此外，明确奖惩情形、确定奖惩方式、保障知情权、畅通申诉渠道等也是优化新就业形态劳动基准的重要内容。综上，奖惩规则的制定要遵循合法规范、公平公正、透明可释、科学合理、诚实信用的原则，促进新就业形态劳动者与平台建立更加和谐的劳动关系。

（四）职业安全卫生规则

职业安全卫生保护是最早的劳动立法内容，主要为了保障劳动者在职业劳动中的人身安全和健康，使其免受职业伤害。从人权角度来看，生命是权利的载体，生命安全权与劳动者的人权直接相关。因而有关生命健康权的内容应居于最高位阶，优先于其他经济权利。由此，构建新就业形态劳动基准制度体系应当优先强化生命健康权相关的劳动基准内容。我国目前正着重完善新就业形态劳动者的职业伤害保障制度，扩大相关试点工作，致力于通过总结经验、提炼问题，在后续的实施过程中，针对试点中暴露出的算法控制过于严格、劳动者工作强度过大、劳动安全保护措施不足等问题予以有针对性的完善，切实保障新就业形态劳动者的职业安全和健康权。

（一）域外经验

域外国家在工作时间制定和算法知情权控制等方面具有较为丰富的实践经验。根据Golden Lonnie的观点，国家应当尊重并维护劳动者通过延长工作时间以增加劳动报酬的正当性权利。然而，根据国际劳工组织1999年对“体面劳动”的阐释，“安全”是体面劳动的核心之一，是劳动保护的重要内容。因而有学者支持对劳动者严重过劳行为进行必要限制。Berg Peter指出，应当确定从业者收入基准，在尽量不降低整体收入水平的情况下适度减少从业者整体劳动时间并降低整体劳动强度。在具体实践方面，欧盟委员会在2021年6月15日《应对平台工作条件相关挑战的可能行动第二阶段社会伙伴磋商报告书》中提出，倡议目标是要确保平台劳动者拥有体面的工作条件，同时促进数字用工平台的可持续成长。并于2021年12月9日在《欧洲议会和欧盟理事会关于改善平台用工工作条件指令建议》中进一步提出，要“保护劳动者雇佣地位、加强算法管理、强化数据透明度和可追溯性”以改善平台用工工作条件。西班牙于2021年颁布《骑手法》，明确认定骑手和外卖平台间存在劳动关系，并对平台提出主动公开算法等若干要求。这是欧盟国家首次通过立法规范平台用工，有力推动了新就业形态劳动者的权益保障；但同时也遭到诸多质疑，如劳动关系规范下的工作时间使骑手很难多平台就业提高收入，企业裁员会导致失业人数增加，等等。因此，《骑手法》相关细则仍需结合实践效果进行调整。除了立法以外，国外平台企业自身也在探索建立相应的规则。例如，Uber（优步）作为一家提供出行服务的知名跨国公司，2018年1月在其英国公司提出相关规则，司机在连续工作时间达到10个小时（包括开车载客的时间和接客途中的时间）后，必须休息6小时。在休息时间内，司机将无法登录软件接单，以防止疲劳驾驶。2021年2月19日，英国最高法院裁定，Uber司机必须被视为“工人”，而非“自雇人士”。该决定意味着英国的网约车司机将享有最低工资、休息时间和带薪休假等各项劳动权益。在美国，2018年纽约市要求共享出行公司为司机在载客间隙的空闲时间支付报酬，且司机享有每小时约17.22美元的最低工资，2024年2月这一标准提高了3.49%。为应对成本压力，Uber在2024年6月制定新规，在非高峰时段禁止司机上班。这一规定直接导致司机工作时间减少，工资降低。为加强副业管理，日本2018年出台了《促进副业和兼业工作的指导方针》，允许劳动者在完成主业工作后从事副业，规定劳动者在不同工作场所的工作时间应当合并，劳动者通过自主申报方式计算总工作时间，但该工作时间须符合日本《劳动标准法》第36条第6款的规定。

（二）国内实践

围绕新就业形态劳动者工作时间和劳动强度等问题，国内学者提供了诸多有价值的解决思路。孙岩等（2020）建议，应要求平台为新业态从业者提供最低程度的劳动保障，在劳动报酬支付即时化、强制休息、弱势群体倾斜性保护、人性化劳动管理、全方位广覆盖社会保障等方面建立适应新型就业的相关制度。赵红梅（2021）从网约平台从业者工作时间和劳动强度的各项指标出发，认为应该对每段连续接单服务的最高时长、每日接单服务的最高时长、每两日上线的最短间隔时长三个工作时间指标，以及完成每一订单时长、同时完成多个订单的总量、接单或其他劳动计量单位的数量三个劳动强度指标进行合理控制和立法规制。此外，她指出，加强网约平台企业合作也是解决从业者间歇性休息和从业者跨网约平台就业过劳问题的有效途径。汪敏（2021）认为，应当改变新就业形态劳动基准一刀切的路径依赖，充分考虑零工经济的基本特征，对于以接受派单为主的专送骑手和以自主抢单为主的众包骑手，在工时、休息休假以及劳动报酬上分类制定标准。王天玉（2022）表示，平台用工不适用于当前以雇主义务型劳动基准为主的政策体系，应当探索基于经济从属性的任务计量型劳动基准，建议通过集体协商确定任务单价，建立任务总量和劳动强度的梯度控制及提醒机制，引导从业者建立理性收入预期，并构建算法知情和集体同意规则等。上述学者的观点都遵循了以人为本、科学控制、分类管理的治理理念，为解决新就业形态劳动者工作时间长、劳动强度大等问题提供了有针对性的政策建议。

在政策实践方面，为维护新就业形态劳动者权益，促进平台经济健康可持续发展，我国相关部门陆续出台了关于规范新就业形态劳动基准的政策文件。除前文提到的2021年7月人社部56号文以及同月全总印发的《关于切实维护新就业形态劳动者劳动保障权益的意见》中的相关规定外，国家市场监督管理总局等7部门联合印发的《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》（国市监网监发〔2021〕38号）提出，要“制定科学合理的劳动定额标准和外卖送餐员接单最低报酬”，“通过‘算法取中’等方式，合理确定订单数量、在线率等考核要素，适当放宽配送时限”，“进一步完善订单分派机制，优化外卖送餐员往返路线，降低劳动强度”，同时应“科学确定订单饱和度”，“合理管控在线工作时长，对于连续送单超过4小时的，系统发出疲劳提示，20分钟内不再派单”。2024年2月23日，人力资源和社会保障部办公厅印发的《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》提出，新就业形态劳动者每日工作时间包括当日累计接单时间和适当考虑劳动者必要的在线等单、服务准备、生理需求等因素确定的宽放时间，劳动者达到连续最长接单时间和每日最长工作时间的，系统应推送休息提示，并在一定时间内停止推送订单。同时印发的《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》提出，平台企业要向依托平台就业的新就业形态劳动者公开订单分配、报酬及支付、工作时间和休息、职业健康与安全、服务规范等与劳动者基本权益直接相关的规章制度、格式合同条款、算法规则及其运行机制。经上述分析可以看出，我国新就业形态政策内容逐渐细化和聚焦，但仍为指引和指导意见，缺乏强制约束力。

从我国平台企业的实践来看，针对从业者工作时间和劳动强度问题亦开展了一些积极的探索。2019年6月17日，滴滴出行公布了《滴滴网约车驾驶员防疲劳驾驶规则》，网约车驾驶员在滴滴平台服务时长累计满4小时，且其间一次性休息时间不足20分钟的，需要下线休息20分钟才能再次上线接单，司机在达到一定计费时长后休息6小时才能上线，根据不同业务线的特点有所区别。这是出租车和网约车行业首个依托技术手段，有效防止疲劳驾驶的安全规则。2024年8月，饿了么在全国上线骑手休息措施，如果骑手连续跑单时长较长会触发建议休息的弹窗提醒，如果连续跑单时长过长会有小休要求。2024年12月17日，美团在江苏、浙江、上海、福建4省市进行防疲劳机制试点，骑手单日实时有单时长超过8小时会收到提醒，当日累计12小时将强制下线休息。根据美团披露的17日至19日试点数据，连续跑单触发休息条款的骑手仅占0.18%，单日跑单时长满8小时触发防疲劳机制弹窗休息提醒的骑手约占20%。由此可见，绝大部分骑手未受影响，美团防疲劳机制有利于防止极少部分骑手的连续跑单行为，从而保护了他们的身体健康。目前我国头部平台企业基本上从连续工作时间和累计工作时间两个维度制定了防疲劳措施，一定程度上能够规范从业者工作时间。但针对从业者劳动强度，优化每单配送时间等相关措施的报道目前较少。

从劳动关系治理的系统性来看，规范新就业形态劳动基准涉及多个主体、众多环节。因此，应基于协同治理的理念，在扩大现行劳动基准制度体系基础上结合新就业形态特殊性，通过“做减法”和“做加法”的实际路径构建体系化的劳动基准规范，具体方案如下。

（一）完善劳动基准立法

在我国劳动法体系中，关于就业促进、劳动合同、劳动争议处理、安全生产和职业病防治等方面的立法都相对完备，但作为劳动关系重要协调机制的劳动基准立法却相对滞后。劳动基准相关的具体内容大多分散于现行法中，立法层级较低，相关规定较为陈旧，落后于社会经济发展和劳动者权益保障的实际。近年来，人社部等部门出台了一系列有关新就业形态劳动者休息和报酬等劳动权益保障的指引，但法律效力较弱，无法以强行法的规制方式规范平台企业的薪酬标准、工作时间、休息休假以及职业安全等具体劳动条件，规制效果有限。十四届全国人大常委会已将基本劳动标准和新就业形态列入第三类立法规划，相关领域专家学者应强化有关新就业形态劳动基准法的条件范畴、规范结构以及法律效力内容的研究论证，在借鉴美国、欧盟、日本等国家现有法律规定的基础上，结合我国劳动用工实际尽快启动“基本劳动标准法”的立法工作，并以“做加法”的方式将新就业形态劳动基准作为特别规定纳入其中，形成符合社会经济发展需要的专项法律，为保障劳动者切身利益提供立法遵循。

（二）加强数据和算法监管

在数字经济时代，数据是基础，算法管理是新就业形态劳动者公平获得劳动权利的重要前提。面对当前平台算法管理透明度低、劳动强度过高、劳动处罚过重等现实问题，建议政府相关部门监督平台“做减法”，建立统一的数据共享和监管平台，通过对数据信息和算法设计的监管，提高平台工作的透明度，实现新就业形态劳动基准的规范化、数字化、智慧化执法。一是针对新就业形态中的多平台就业现象，鼓励平台企业通过统一的数据平台进行数据共享。新就业形态劳动者可以多平台从业，但其工作时间难以综合统计、劳动时间过长等问题将会直接影响劳动者的生命健康权益。为有效落实新就业形态劳动者在工资、工时、休息、休假等方面的劳动基准，切实保护劳动者的基本权益，需要打破各平台企业间的数据壁垒，依托政府统一监管平台，实现新就业形态劳动者数据的跨平台共享。二是针对平台企业对劳动者的劳动安全保护措施不足、劳动处罚过重等问题，建议政府相关部门对平台企业的算法设计进行智慧监管。一方面鼓励技术人员创新算法监管手段和优化设计方案，充分发挥数字技术在监管中的优势作用，以弥补传统劳动监察资源和能力的不足。通过技术设置，实现对平台企业管理机制以及新就业形态劳动者工作状况的实时跟踪与自动监管。另一方面要细化算法设计思路。例如，针对骑手、网约车司机、快递员等群体，研究设定必要休息时间和强制性休息机制，从而降低因劳动者长时间工作导致的安全风险；优化平台企业规则机制，推动奖惩机制的科学量化，使其兼顾劳动效率与劳动安全，杜绝“以罚代管”的简单管理模式。　

（三）创新工会协商协调机制

集体协商是维护劳动者权益的重要路径，也是构建和谐劳动关系的必要手段。应充分发挥工会组织维护劳动者权益、服务广大职工群众的重要职能，在工会的维权主体方面“做加法”，引导平台企业加强工会建设，积极推动新就业形态劳动者的入会工作。在具体做法上,一是加强平台企业算法管理中劳动规则内容的协商和监督。平台企业算法规则中关于从业者劳动规则的部分类似于劳动规章制度，应遵循民主程序进行公示或告知。工会应积极参与相关协商协调和监督程序，通过召开职工代表大会或会员代表大会征求意见，并督促平台企业对算法设计方案的劳动规则进行公示，或通过企业网站等渠道告知劳动者，确保算法管理形式上符合公开透明原则，具体内容上遵循算法取中原则。二是积极推动新就业形态领域的协商协调。依托数字信息技术，提高集体协商的针对性、广泛性，探索创新“线上+线下”的多样化协商模式，并通过完善集体合同制度，提高劳动基准内容的规范化水平。同时，应拓宽劳动基准制度的适用范围，将其延伸至与平台企业相关的合作方。

（四）强化企业、行业自律

平台企业以技术作为支撑，具有超大规模性和适度的行业集中性等显著特征。平台企业是新就业形态用工关系的重要主体，是劳动基准制度的主要执行者。为切实保障新就业形态劳动者的合法权益，一方面应强化监察执法，对存在不当管理行为的平台企业进行矫正和监督，促使平台企业及其所在行业建立规范管理、合规用工的基本理念，并完善劳动基准制度体系。另一方面，应健全完善企业社会责任机制。例如，开展和谐劳动关系创建示范企业等荣誉评选活动，加强政策宣传，树立规范用工的行业标杆，并对优秀企业给予税收减免或行业补贴等激励措施，以发挥正向引导作用。通过执法监管与正向激励并行的方式，形成奖优罚劣的鲜明导向，引导平台企业及其所在行业提升自律性、规范性，推动新就业形态劳动基准制度的有效落实，切实维护劳动者合法权益。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：苏潘音

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