摘要：稳妥有序推进渐进式延迟退休改革，需充分发挥社会法稳预期和利长远的保障作用。《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》的通过标志改革正式启动，但引发较大舆论争议，亟待澄清某些认识，明确激励强化要求，以促进人力资源充分利用。在劳动法调整层面，正确认知党的二十届三中全会提出的自愿和弹性原则，强调退休的权利面向，应允许提前退休但需严格认定养老保险待遇的申领条件，同时可参照高级专家退休安排以放宽延迟退休的三年时间限制，并且增设司法救济渠道矫正劳资双方的失衡地位。在社会保险法配套层面，应以激励为导向提升养老保险待遇，完善“迟增早减”的双向奖惩方案并恢复在职养老补助费制度，鼓励劳动者延迟退休。以劳动法和社会保险法协同共治逐步细化改革配套制度。

关键词：党的二十届三中全会；人口老龄化；渐进式延迟退休改革；社会法；劳动法；社会保险法

计划经济时代所确立的退休制度已然不适应人口老龄化快速发展与劳动力规模逐年下降的当代中国，亟待改革以回应时代需求，以期释放结构型和质量型人口红利。渐进式延迟法定退休年龄改革（以下简称“渐进式延迟退休改革”）作为积极应对人口老龄化国家战略的重要组成部分，在党和国家的重要会议都被提及，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》更明确提出：“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”以及“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”。2024年9月13日召开的第十四届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议，正式通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》，将于2025年1月1日起施行，提出“实施渐进式延迟法定退休年龄坚持小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾的原则”。这与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》的改革原则相契合。需认识到该改革是实现我国老龄政策由“老有所养”转向“老有所为”的关键，其必要而急迫，但是在实施中却面临较大争议。为避免出现类似法国退休制度改革导致的全国抗议而动摇社会稳定，需立足我国国情，梳理改革面临的阻碍并加以有效排解。

《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国社会保险法》等社会法并没有充分考虑渐进式延迟退休改革需求，立法回应性不足，严重影响民众预期并使得改革推进困难。2024年9月通过的《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》（以下简称《办法》）虽然确定了弹性提前退休和健全养老保险激励机制，但也存有不足，可能导致改革的成效受到制约。针对前者，在达到养老保险最低缴费年限后允许劳动者选择提前退休，但是提前时间最长不超过三年且不得低于原法定退休年龄，使得自愿原则无法全面落实到位。部分劳动者虽因就业年限长而已经达到最低缴费年限，但是囿于既有规定不能提前退休，可能会引发民众较大不满。针对后者，虽然提出“鼓励职工长缴多得、多缴多得、晚退多得。基础养老金计发比例与个人累计缴费年限挂钩，基础养老金计发基数与个人实际缴费挂钩”，但个人累计缴费年限和退休年龄并不必然挂钩。在计发基数较小的时候，可能导致该制度会不当诱导劳动者选择提前退休，无法发挥对延迟退休的激励作用。

虽然学界和民众就退休制度改革的必要性基本达成共识，但在具体方案设计上依旧存在较大分歧，需统一认识，并达成共识。一方面，退休属于权利还是义务？进而延伸出提前退休的要求和养老保险申领条件如何设计？当延迟退休受阻时如何救济？这些问题都需回答，也对《中华人民共和国劳动法》规范修改或劳动法法典化提出多重要求。另一方面，如何提升延迟退休的激励效果？由此延伸出养老金和劳动报酬兼得是否有违公平？是单向激励还是双向激励？这些问题及其解决也使《中华人民共和国社会保险法》修改面临严峻挑战。需注意到当前延迟退休改革更多是提出一些原则性要求和表述，完善配套政策和制度安排是此项改革的重中之重。为此需在厘清制度定位和改革要求的基础上，有针对性调整规范内容以提升社会法的保障力度，推动改革平稳落地，达其预期。

我国退休制度自1951年《中华人民共和国劳动保险条例》确立以来，在发展过程中伴随着社会基础变动而不断调整，关于延迟退休和提前退休的立法表述也经过多次转换，呈现动态发展趋势。从立法技术维度切入可知，法定退休年龄是一种法律拟制，将不同劳动者具体情形而视为同样情形处理。诚如马克思所指出的“社会不是以法律为基础的，相反地，法律应该以社会为基础”。当社会基础发生变化之后，法律制度应加以及时调整，其中社会法与退休制度关系最为紧密，更应加以全面回应。也正是出于“适应我国人口发展新形势，充分开发利用人力资源”的需要，我国通过了《办法》并正式启动渐进式延迟退休改革。为凝聚改革共识并推动改革有序实施，需先行梳理退休制度的历史沿革与改革必要性。

（一）退休制度的历史沿革

我国退休制度自周朝起开始萌芽，从最初的自愿申请到后续的强制要求不断变革，适用范围也不断扩展，逐步形塑出中国特色退休制度。商朝最早确立官员致仕制度，在西周之后，已初步形成官员致仕的年龄标准。到明清时期，出于巩固统治所需，封建制度发展逐步完善，官吏致仕制度也不断扩大适用范围，且待遇水平进一步提升。而自新中国成立伊始，我国退休制度从创立起便不断变革，将最广大的普通劳动者纳入其中，对保障其退休后生活与社会稳定发挥重要作用。在退休制度发展过程中，出于劳动力严重供过于求、“文革”冲击、产业结构调整以及国企大下岗等因素的考量，我国顶层设计及其立法态度曾多次调整，这对《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国社会保险法》的制定和修改产生了显著影响。

劳动法为缓解民众就业压力曾降低退休要求的同时却增强了执行刚性，其中关于延迟退休和提前退休的规制越发严格，但也逐步放开了针对高级专家等部分人群的退休限制。1951年《中华人民共和国劳动保险条例》规定当职员满足了退休年龄、一般工龄以及连续工龄等要求时才能退休，但是当企业需要且取得本人同意时，职员可以继续工作，可见此时并非强制退休。而到1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》则采用“应该退休”表述，且降低了工龄要求，不过保留了延迟退休的例外。1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》更删除了允许继续留用的规定，对延迟退休基本采取“一刀切”的严格规制态度。同时关于提前退休，我国退休制度也经历从1994年《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》时的允许，到1999年《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》时严格限制的转向，严重压缩民众行使劳动权的空间，从而导致退休制度弹性不足。

在社会保险法层面，出于支付人群扩大等因素增加的给付压力，逐步上调养老保险缴费率，但养老保险替代率却呈现下降趋势。同时延迟退休的在职养老补助也逐步取消，政策激励力度显著下降。具体而言，1951年《中华人民共和国劳动保险条例》规定当劳动者延迟退休时除工资外，还可获得在职养老补助费；同时养老金缴费率仅3%，而养老保险替代率为35%至60%。1978年《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的养老保险替代率已达到75%至90%，明显高于国际公认的70%标准线。不过因为资金供给不足，1958年取消了在职养老补助费，但此时养老保险替代率已达到50%至70%，个人缴费率也从1991年《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》的3%逐步提高。2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》提出建立基本养老金正常调整机制后，养老金替代率逐步从高峰时80.53%下降至2016年46%，但同时延迟退休的激励力度也在变小。

（二）退休制度的改革必要性

改革不仅是为解决退休制度本身存在的强制性过高和养老保险激励效果差等缺陷，也是为超过现行法定退休年龄但仍在工作的劳动者（以下简称“高龄劳动者”）群体提供全面的法律保障，进而在人口结构变动的社会基础上充分挖掘结构型和质量型人口红利，并全面落实积极应对人口老龄化国家战略。为明确改革要求并为具体改革方案设计提供指引，应先分析现行退休制度面临的阻碍。首先，为健全高龄劳动者的权益保障制度，亟待推动退休制度改革。国家统计局依据第七次全国人口普查数据指出，2020年我国高龄劳动者规模达到14725万，劳动比例达38.12%，并占总就业人群的19.62%。但是囿于较模糊的劳动合同终止标准，大量高龄劳动者被错误认定为劳动关系，加之劳资关系的不平等性，用人单位往往出于用工成本而罔顾职工的延迟退休意愿，致使权利保障缺位。

其次，渐进式延迟退休改革有助于降低养老保险基金的给付压力。相较新中国成立初期确立的退休制度，现今我国退休人员规模迅猛增加，养老保险基金给付压力过大，基于法定退休年龄的强制退休制度不能满足可持续养老保障需求。据统计，到2021年，“我国老年抚养比上升至20.8%”，根据社科院测算，我国养老保险基金将会在2035年耗尽结余。此前强制退休制度不仅使有劳动意愿和劳动能力的劳动者无法继续工作，也使领取基数扩大过快而显著增加养老保险基金支出，并大幅减少养老保险基金收入，导致现收现付制逐步迈向崩溃。

最后，渐进式延迟退休改革有助于落实积极应对人口老龄化国家战略，弥补劳动力供给的总量不足和结构性短缺。第七次全国人口普查揭示我国适龄劳动者数量相较2010年减少了3600余万，同时呈现严重的供求错配，住宿和餐饮业、居民服务、修理和其他服务业等行业出现较大用工需求缺口。上述趋势亦存在于美国，美国科技公司在裁员的同时，传统行业却正在遭遇严重的“用工荒”。从总量维度看，我国适龄劳动者在2013年达峰后就持续下滑，这趋势短期难以有效逆转，加之提前退休规模的增加，导致招工难问题越发严重。从结构维度看，老年人能够与青年就业形成有效互补，满足繁复和经验要求高的工作所需。特别是当前老年人力资本向好，而且现代化产业体系对劳动者的兼容性更强，高龄劳动者能够参与更多工作，为人才红利开发夯实基础。

现行退休年龄制度虽然符合我国改革开放初期的重建需要，但是已然滞后于当前社会发展需要，存在规定效力层级低和内容分散等约束。为维护民众预期，改革的步子不宜过大，需满足“渐进式”要求，避免采取“一刀切”模式而强制要求劳动者必须工作至特定年龄。为有序推动渐进式延迟退休改革，可在借鉴域外经验的基础上，通过提升退休弹性平衡不同群体利益，同时健全配套政策和制度安排以强化延迟退休激励性。

（一）延迟退休改革的域外经验借鉴

我国关于延迟退休改革经验不足，为确保改革的顺利落地，可总结研判域外国家的改革经验，立足国内经济发展现状进行分析，并加以针对性调整。虽然各国国情不同，但是延迟退休改革方案呈现较高的相似性，“主要体现在退休政策调整目标的多重性、调整内容的趋同性、退休政策调整配套措施的立体化、改革路径的渐进性和政策设计的弹性化五个方面”。具体措施包括提高法定退休年龄或养老金领取年龄、限制养老金增长、提高养老金缴费率和缴费年限。其中，提高法定退休年龄是最常见的改革措施。日本2021年实施《改定高年龄者雇佣安定法》，将退休年龄从2012年的65岁提升至70岁。法国在提高退休年龄的同时，也同步提高缴费年限至43年，并提高缴费率。我国“未富先老”的现实使延迟退休改革凸显急迫性，且要求不能够仅靠提升法定退休年龄。尤其是我国当前在提升高龄劳动者就业能力和规制就业年龄歧视等方面存在较大问题，导致我国高龄劳动者劳动的比例仅38.12%，远低于OECD国家55—64岁劳动者64.6%平均就业率。为此，应综合运用多种政策工具，同时针对性修改《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国社会保险法》的相关制度，以激励劳动者主动选择延迟退休。

（二）平衡不同群体的利益诉求

我国现行退休制度存在较高强制性，忽略劳动者个体健康、岗位需求及技术水平等差异因素，应加以调整以平衡不同群体的差异利益诉求。尤其是伴随着人均寿命的显著增长，高龄劳动者的劳动能力出现了较高提升，延迟退休改革应关注我国劳动力素质变化情况，提升退休制度的实施弹性。其一，平均寿命的增长延缓老年人生理机能下降，不少低龄老年人依旧处于健康状态，其自评身体健康或基本健康的比例高达90%，为社会参与提供切实保障。其二，新技术的广泛应用，特别是智能辅助设备和自动化设备的推广，使传统的体力需求越发降低，能有效为老年人的工作经验赋能，并且使其有机会和有能力重新融入经济发展进程中。其三，伴随着我国受教育程度的提升和终身学习的推进，将达到或刚达到法定退休年龄的老年人，往往属于20世纪90年代后职业教育发展和大学扩招的一辈人，人口素质提升明显，其技能水平能充分满足新时代的就业需求。而现行退休制度不允许高龄劳动者继续工作，将导致人力资源的严重浪费，并且显著增加社保基金压力，无法满足我国新时代积极应对人口老龄化国家战略要求。有学者因此指出：“退休是有劳动能力情况下的不退休义务，这是一种社会职责；其次，退休是公民选择不退休的权利，这是国家保障劳动权的体现。”

通过提高延迟退休的制度弹性，可以满足不同群体的差异利益诉求。这在本次改革中进行了落实，使法定退休年龄由原本的刚性节点调整为弹性空间，达到最低缴费年限后可以自愿提前退休，也可在达到法定退休年龄后通过与单位协商一致后延迟退休。但上述的弹性都有区间限制，并非完全贯彻自愿原则。就制度实施的社会基础看，在我国步入中度人口老龄化社会之前，劳动力市场一直处于供过于求的状况，人均寿命也较短，社会保险基金由于支付规模小也较为充实，采取强制退休制度有助于缓解社会就业压力并且促进社会稳定。但伴随社会人均寿命增长，领取养老保险的退休人员规模也在扩大，然而缴费规模却是在缩小。此时若简单采取“一刀切”方式提升法定退休年龄，不顾及不同行业、缴费年限以及年龄段劳动者利益的差异化，那将导致民众抵触情绪增长。一方面，由于法定退休年龄直接与享受养老保险待遇的年龄条件直接挂钩，加之配套的缴费年限要求，将导致部分劳动者，特别是高龄劳动者因不能满足缴费年限而难以领取养老保险待遇，进而引发劳动者不满。另一方面，不同行业和不同年龄劳动者的退休需求是存在差异的，特别受到身体健康程度、就业机会以及就业意愿等因素的综合影响，仅通过年龄这一要件进行划分并不合理，需结合自身就业情况、身体健康、家庭照料需求、收入以及养老待遇等多因素进行综合确定。　　

（三）强化延迟退休改革的激励性

为缓和民众对改革的排斥心理，健全以《中华人民共和国社会保险法》为基础的激励制度是关键。针对本次改革，有学者提出“我国养老金计发办法充分考虑我国的实际情况，多缴多得、长缴多得、晚退多得，自带激励机制”。但激励是否有效且充分尚待验证。健全基本养老保险待遇调整的奖惩机制，有效规制当前所存在的提前退休问题并提升劳动者延迟退休意愿已成为学界共识，但“我国的养老金的计发公式中缺乏对延迟退休的激励”。现有激励仅体现在个人账户的计发标准按照积累总额进行按月发放，以及统筹账户每增加缴费1年，养老金就提升1%。虽然能发挥调整收入分配并促进共同富裕的作用，却难以发挥对延迟退休的激励作用。同时，基于缴费年限调整的统筹账户增发比例偏低，导致养老保险机制激励效果下降。为提升激励效果，“应关注延迟退休和养老保险制度改革之间的联动关系，两种政策配合使用以实现更好的经济增长效应”。为此，有学者提出“允许劳动者一边正式工作，一边领取部分养老金”。简言之，应推动社会保险制度配套修改，充分发挥养老保险待遇调整等物质激励对延迟退休的促进作用。

退休制度建立之初是定位于老年劳动者的福利，应当强调退休的权利面向，充分落实自愿原则以保障退休制度弹性实施，使法定退休年龄这一拟制制度与“退出劳动”的劳动关系认定脱钩而逐步回归至享受养老保险待遇的申领资格。这不仅需要落实《办法》要求对强制退休制度进行矫正，也需要劳动法的配套调整进行系统回应。鉴于用人单位的强势地位，有学者在十年前启动延迟退休改革调研时就提出“弹性退休须慎重”。为充分尊重劳动者的个人意愿，需完善劳动法配套制度，落实《办法》“实施中不得违背职工意愿，违法强制或者变相强制职工选择退休年龄”的改革要求。针对提前退休，应当允许劳动者在原法定退休年龄和延迟法定退休年龄的这个区间内弹性地申请提前退休，并且细化提前申请养老保险待遇的资格条件同时加以严格认定，以维护退休秩序。针对延迟退休，一方面需要参照既有高级专家的延迟退休安排，通过规范审批放宽三年时间限制；另一方面需增设司法救济渠道来矫正劳资双方不平等的谈判地位。

（一）自愿退休的社会基础与理论依据

渐进式延迟退休改革确立的弹性实施原则，是对当前人口形势、劳动力供给状况以及职业边界模糊等社会基础变化的全面回应。我国的人均预期寿命和健康水平相较新中国成立初期出现显著提升，劳动者技能水平也因受教育年限增长而有明显上升，罔顾行业、地区以及岗位差异进行强制性“一刀切”并不适宜，需要更具灵活性和包容性。尤其在当前人口老龄化导致的劳动力供给减少背景下，尊重劳动者意愿并增加退休年龄的选择自主权，能够促进人力资源充分利用，并提高劳动力市场灵活性和效率。此外，伴随高新技术运用，发端于工业经济时代的产业划分界限越发模糊，在工业4.0时代，机器人将逐步取代体力劳动，产业结构也在不断升级，推动劳动需求从“体力劳动型”向“脑力劳动型”转变。加之劳动分工的细化和新业态的不断涌现，传统固定的职业生涯逐步被无边界的职业生涯模式取代。而劳动者伴随着工作经验的增加，专业知识也会有所增长，为避免宝贵劳动力资源的浪费，应当尊重劳动者意愿并允许其延迟退休。但同时需要考虑高龄劳动者的个体差异性，在满足条件时，允许其出于家庭照料、健康情况以及职业规划等需求申请提前退休，以提升民众对改革的接受度。

自愿原则不仅在《办法》确立的弹性退休制度中得到了初步的落实，也是对于劳动权理论、平等就业理论与契约自由理论的践行。首先，劳动者作为公民享有《中华人民共和国宪法》赋予的劳动权，该权利不应以达到退休年龄为由而受到限制乃至被剥夺。高龄劳动者依旧具有劳动权利能力和劳动行为能力，应当享受工作自由权，并被允许自主选择继续工作或退出工作，即其选择工作和退出的自由不应被剥夺。其次，过去强制退休制度暗含对劳动者年龄的歧视，认为劳动者的劳动能力会随年龄增长而下降，通过剥夺就业机会使其退出劳动力市场，严重背离平等就业理论的要求。《中华人民共和国劳动法》中明确规定“劳动者享有平等就业和选择职业的权利”，为此需贯彻就业机会平等理念，并且优化制度设计以确保法律上的平等，使高龄劳动者平等地参与就业竞争。在当前的人口老龄化背景下继续沿用强制退休并不适宜，而应落实自愿原则，允许高龄劳动者在满足条件时能够继续工作并且参与竞争。最后，劳动合同的达成和解除属于契约自由范畴，劳动者在达到退休年龄后能否继续工作应当交由市场来进行选择，可以由劳动者和用人单位自行安排。也即《办法》中确定的“职工达到法定退休年龄，所在单位与职工协商一致的，可以弹性延迟退休”。同时，基于劳资地位的不平等性，劳动法需要对契约自由进行一定限制，通过加强对高龄劳动者的解雇保护以更好保障自愿退休的落实。

退休并非仅义务，更是一项权利。为保障劳动者自由行使劳动权，也为保障退休制度的公平实施，在按照职业类别设定不同退休年龄的基础上，渐进式延迟退休改革应当严格遵循自愿原则，并通过劳动法和社会保险法的针对性修改加以确认。在劳动基准法未颁布前，可修改现行立法将“应该退休”改为“可以退休”，全面落实二十届三中全会所提出的自愿原则。

（二）提前退休的制度调整与严格认定

为有效落实“统一规定同自愿选择相结合”的改革要求，需对劳动法规范内容进行针对性调整，允许劳动者在原法定退休年龄和延迟法定退休年龄的这个区间内弹性地申请提前退休，进而提升民众对改革的接受度。就改革公平性而言，不同劳动者身体状况与技能水平并不一致，不宜“一刀切”，当劳动者主观不想享受养老保险待遇，那么何时都能选择退出工作，这也是劳动权自由行使的范畴。但当因职业伤害和无法就业等客观原因导致劳动者无法工作至原法定退休年龄，可参照工伤保险和失业保险的认定标准，允许其提前申领部分养老保险待遇从而保障其生活。当达到原法定退休年龄但不符合最低缴费年限条件时，应允许补缴养老保险，以充分回应此前因大下岗和灵活就业等原因导致的保险长期断缴问题，纾解民众对渐进式延迟退休改革的担忧，降低改革实施的社会阻力。

通过梳理退休制度发展史可发现我国对提前退休的态度由国企下岗潮期间的允许到严格控制，在当前渐进式延迟退休改革的背景下，出于“充分开发利用人力资源”等立法目标的考量，更应当严格认定提前退休，以适应我国人口发展的新形势。由于我国劳动力长期处于供过于求阶段，为缓解民众就业压力，对于延迟退休的规制力度是较强的，但是对提前退休更多持允许甚至鼓励态度，其中以国企破产潮时期为最。比如，除特殊工种和完全丧失劳动能力外，1994年颁布的《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》在第五条明确提出：“距离退休年龄不足5年的职工，经本人申请，可以提前离退休。”但是随着社会经济的发展和劳动力需求的增长，同时也为维护正常的退休秩序，1999年颁布的《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》第一条更进一步提出：“坚决制止违反规定提前退休的行为”，规制力度也在逐渐提升。在当前我国人口形势出现转折性变化的背景下，过快的人口老龄化致使劳动力供给受到巨大的冲击，同时为降低社保基金的给付压力，需要严格核定提前退休人员的养老保险待遇。为此，可通过修改现行法律或出台延迟退休改革的配套实施办法，对于提前退休行为进行严格审批。当然，该审批并非针对劳动者退出劳动而选择退休的行为，而是针对养老保险待遇申领，仅有满足最低缴费年限的劳动者才能获得，并且对劳动者出于职业伤害和无法就业等客观原因导致无法工作至原法定退休年龄情形进行严格审批，维护退休秩序。

（三）延迟退休的规范审批与司法救济

为充分开发人力资源，应调动一切具有劳动意愿和劳动能力的劳动者，放宽延迟退休的三年时间限制，增设司法救济渠道来矫正劳资双方不平等的谈判地位，以充分尊重职工意愿并平衡用人单位利益诉求。前者是《办法》关于“国家另有规定的，从其规定”的落实与细化。我国现行的退休制度存在部分延迟退休例外，包括高级专家和女干部等。为贯彻落实劳动权平等要求，充分挖掘人才资源，可借鉴既有制度，扩大延迟退休范围至技术工人等社会急需工种，通过规范的行政审批进一步延后法定退休年龄。通过梳理退休制度史可知，我国延迟退休制度当前主要适用于高级专家，但审批较严格，需要满足工作需要，身体健康能坚持工作，本人同意，以及主管机关批准等要求。国务院在1983年颁布《国务院关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》首先明确了高级专家范围，不仅局限于科技领域，还包括高级农艺师、高级记者、高级工艺美术师等专家；从规范内容来看，高级专家延迟退休的要求是较严格的，级别越高的专家虽然可以延迟退休更长时间，但是审批部门的级别也进一步提升，难度加大，同时需要卸去担任的领导职务，限制条件较多。人事部1990年颁布的《关于高级专家退（离）休有关问题的通知》第三条进一步明确“确因工作需要”的判断标准，以规范并促进科研岗位的新老交替。一方是身体健康且有获取收入的迫切需求，但是无法找到工作的高龄农民工；另一方是不用劳动仅需靠资历就能够享受丰厚待遇的“既得利益群体”。若缺乏健全的审批机制，仅需劳动者和用人单位协商一致就可延长退休，不仅无法实现广大普通劳动者的公平诉求，反而可能会加剧两方群体的割裂而迟滞改革。为维护社会公平，应建立健全延迟退休的审批机制，规制部分劳动者仅因个人意愿但不符合法律规定时随意申请延迟退休。具体而言，可采取“工作需要，身体健康”标准，具体程序包括本人申请，与用人单位协商一致，由各地人社局加以审批。同时可结合各行业特征与劳动者身体状况，分年度进行审批，更好保障高龄劳动者的合法劳动权益。

针对后者，应健全配套的司法救济机制，对于仅因达到法定退休年龄就遭遇用人单位终止劳动合同的劳动者提供有效救济，从而矫正不平等的劳资协商地位，严格规制《办法》所提及的“违法强制或者变相强制职工选择退休年龄”情形。首先，在判断是否继续履行合同时，应当将决定权赋予劳资双方，通过协商一致加以确定。当劳动者达到法定退休年龄后，若还在劳动合同期间，特别在无固定期限劳动合同期间，为维持劳动关系稳定性，应允许其继续工作。当然，“雇主与雇员之间仅有一个默认的强制退休年龄还不足以保证其合法性，还需要提供合理的理由”。特别是为规制年龄歧视以保障高龄劳动者充分享受全部人权，需修改劳动法以明确具体解雇事由。若重新就业，可由劳动者与用人单位协商，能否订立劳动合同取决于劳动者的身体健康状况和技能水平，与用人单位的用工需要是否匹配等，尊重劳资双方的选择，确保改革平稳推进。其次，为保障劳动者在达到法定最低退休年龄后的劳动权益，应限制用人单位的劳动合同终止权。不能仅以达到法定退休年龄为由要求终止劳动合同。可将《中华人民共和国劳动合同法》第四十条第二项修改为“（二）劳动者因年龄衰弱等原因不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的”，同时通过颁布行政法规和司法解释明晰“不能胜任工作”的判断标准。最后，“工作需要”要件的审查权不能仅交由用人单位，还需要引入司法救济程序。可适当扩大劳动争议案件受理范围，将延迟退休审批案件纳入司法救济范围，以落实能动司法中“服务性与回应性”要求。未来可以通过修改《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》明确规定劳动权侵权的可诉性，再通过颁布司法解释，调整举证责任的分配规则。出于挖掘人力资源和维护劳动关系稳定，对于符合条件的，应裁决继续履行劳动合同。

“延迟退休改革是一项系统工程，与之相关的配套和保障政策措施非常多，需要统筹谋划、协同推进。”关于渐进式延迟退休改革的激励机制，《办法》提出：“国家健全养老保险激励机制。鼓励职工长缴多得、多缴多得、晚退多得。基础养老金计发比例与个人累计缴费年限挂钩，基础养老金计发基数与个人实际缴费挂钩，个人账户养老金根据个人退休年龄、个人账户储存额等因素确定。”为助推改革的顺利实施，尤其需要实现劳动法和社会保险法的协同共治，以满足强化激励的需要，但《办法》中所确立的仅为单向奖励方案，且既有的奖励幅度较小，不仅难以对于提前退休起到负面激励，也难以正向激励劳动者延迟退休。考虑到改革的渐进性要求，可在健全既有的养老激励机制基础上，完善“迟增早减”的双向奖惩方案，恢复在职养老补助费鼓励劳动者延迟退休。同时可借鉴新加坡经验，随年龄增长降低养老保险缴费率以减轻用人单位和劳动者负担。

（一）完善养老保险待遇调整的奖惩机制

为充分发挥养老保险制度的配套激励作用，可以在借鉴域外经验的基础上，提升延迟退休的奖励幅度。并结合我国国情针对提前退休设置较高的扣减幅度，以有效规制提前退休行为，针对性回应“参加基本养老保险使员工产生了显著的提前退休意愿”倾向。一方面，应当提升统筹账户养老保险待遇的奖惩幅度。细究域外国家的延迟退休改革内容，关于养老保险待遇的奖惩机制是其中的重要组成部分，通过柔性方式来实现对劳动者延迟退休的激励以及对提前退休的惩戒。并设置提前退休年龄作为过渡，在此之后退休并不会被罚款。例如奥地利是65岁（62岁），日本和韩国是65岁（60岁），美国则是67岁（62岁）等。同时养老保险待遇的奖惩幅度较大，而且针对延后与提前退休的奖惩幅度不一致。我国应在精算平衡机制的基础上，基于现有统筹账户计发公式基础，设置奖惩系数。法定退休年龄退休是基数1，劳动者每提前或延迟一年退休就减去或增加一定比例，以直观反映养老保险待遇调整幅度，进而提升激励效果。

另一方面，应针对提前退休和延迟退休设置不同调整比例，凸显我国延迟退休的政策导向，但考虑到延迟退休改革的弹性实施要求，劳动者身体健康状况的区别及不满足工作需要而导致的下岗，不应进行“一刀切”对提前退休行为进行严格规制。当前奖惩幅度明显偏低，提前与延后一年均仅会减少1%，且仅止于统筹账户，这样难以发挥有效的激励作用，反而对于部分低收入群体，由于影响较小会提前退休并寻找其他增收途径。原劳动和社会保障部2006年针对1756万企业退休人员的调查指出，有997万被调查者属于提前退休，占比56.8%。为规制提前退休行为，应设置较高扣减幅度。同时，健全提前退休审批制度并明确审批标准。不仅要保障从事特殊职业和完全丧失劳动能力的劳动者退休生活，也要保障非因个人原因而失业的劳动者，留下制度出口。

（二）恢复在职养老补助费并与工资兼得

应高度重视在职养老补助费的补偿性价值，通过重建最初确立的在职养老补助费制度，提升劳动者延迟退休的积极性。在职养老补助费最早确立于1951年通过的《中华人民共和国劳动保险条例》，通过增加补助来提升高龄劳动者的劳动积极性，使其愿意在不降低生活水平基础上继续工作。尤其考虑到高龄劳动者在达到法定退休年龄后继续工作的工资待遇会出现较显著下降，但《办法》提出的养老金激励与个人缴费年限及缴费总额挂钩，对缴纳数量少的普通职工激励性显著不足。有鉴于此，1981年颁布的《国务院关于严格执行工人退休、退职暂行办法的通知》也规定：“退休、退职工人受聘后，聘用单位除了发给‘补差’（即退休费或退职生活费与本人原标准工资的差额）外，还可视其工作成绩适当发给奖金。”但随着制度调整，激励效果逐渐降低，2010年上海柔性延迟退休改革中也暴露出该问题，“劳动者宁愿选择退休返聘，也不会选择柔性退休政策。关键原因就在于后者的优惠力度不够大，对劳动者没有吸引力”。在当前养老保险替代率较低的背景下，养老保险激励政策导向也要随之改变，应当认可在职养老补助费的补偿性价值。特别是对那些无法找到工作的高龄劳动者，在领取在职养老补助费后能降低工资诉求以提升职业竞争力，进而提升老年劳动者延迟退休的积极性。

在制度的公平性层面，在职养老补助费可通过发放标准与基本养老保险待遇进行区分，其定位于对工资的补偿，两者未构成有效替代，可以兼得。域外国家是采取减少养老金数额但可兼得的办法来应对，比如德国1999年颁布的养老金改革法规定如果退休者被雇用，那么取消其退休金或者发放部分退休金，当劳动收入为2/3、1/2与1/3，退休金仅为原待遇的40%、60%与80%。当然，在有些国家延迟退休并不影响申领养老金待遇。有鉴于此，关于在职养老补助费的发放可适用填补规则，按劳动者延迟退休后的工资收入变化幅度确定在职养老补助费数额。关于申请程序，可以由劳动者进行申请，用人单位审核并出具工资证明，而后交由社保机构进行审核。其中，为避免劳动者与用人单位串通并出具假工资证明以套取养老保险基金，应查验劳动者的税收记录，限缩制度漏洞。　　

（三）降低养老保险缴费率以扩大覆盖面

为有效规制不合规的返聘行为并将高龄劳动者纳入劳动法保护范围，应适当降低养老保险缴费率以减少用人成本，同时此方案也有利于提升缴费遵从度，实现扩大职工基本养老保险覆盖面的目标。对于用人单位而言，较高工资导致高龄劳动者相较青年的“性价比”并不高，将导致即便劳动者有延迟退休意愿也缺乏足够就业机会。同时，我国企业缴费率相较于域外国家过高，用工成本激增将降低企业竞争力，并形成恶性循环，需加以调整。

着眼于提升我国企业的国际竞争力，可参照新加坡中央公积金缴费方案，允许其随劳动者年龄增长逐步下调缴费比例，提升企业雇佣高龄劳动者的积极性。过高养老保险缴费率不仅导致企业经营较困难，也导致企业缴费遵从度较低，引发各类逃费漏费行为。同时，相较域外国家，我国企业养老保险缴费率过高，虽然在2019年降低部分企业缴费率至16%，但相较其他国家依旧过高。特别是对利润率低且劳动密集的纺织业等行业，若不能够有效降低其负担，将导致这部分劳动密集型行业难以发挥吸纳延迟退休劳动者的作用。为此，在延迟退休改革中，需要降低企业和劳动者的养老保险缴费比例。此举不仅能降低企业负担，在增设在职养老补助金时也能够避免“左手倒右手”的资源空转，进一步提升劳动者的获得感与延迟退休意愿，以获取民众对延迟退休改革的支持，挖掘结构型人力资源。但由于延迟法定退休年龄并非一步到位而是处于较长的调整过程，因此需要国家财政对于养老保险基金进行补贴，同时拓展养老保险基金的筹集来源，逐步完善配套的国有资本划拨机制，多维度保障养老保险基金发展的可持续性。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：苏潘音

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