摘要：重大灾难发生后，当企业因灾情的影响而停产停业或应政府防控灾难的要求而停工，或者工作场所、交通受到严重破坏时，劳动者不得不面临工作中断的状况，甚至有劳动者因重大灾难导致的企业经营困难而失业。为了保障劳动者的基本生活条件，同时减轻企业的经济负担，我国可借鉴美国灾难失业援助制度，建立适用于我国的灾难停工补助制度，即符合一定条件的因重大灾难而停工或失业的人员，可以按照法定程序申领灾难停工补助金，依法保障其在停工或失业期间的收入来源，以有序应对突发灾情带来的损失，维护社会的和谐稳定。

关键词：重大灾难；停工期救济；失业保险

2019年年末及2020年年初新型冠状病毒性肺炎爆发后，受其影响，许多企业长时间停工停产，对于该期间无法远程办公的劳动者的工资支付问题，《人力资源社会保障部办公厅关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间劳动关系问题的通知》（人社厅明电〔2020〕5号）中指出：“企业停工停产在一个工资支付周期内的，企业应按劳动合同规定的标准支付职工工资。超过一个工资支付周期的，若职工提供了正常劳动，企业支付给职工的工资不得低于当地最低工资标准。职工没有提供正常劳动的，企业应当发放生活费，生活费标准按各省、自治区、直辖市规定的办法执行。”该规定虽然是从保护劳动者权益的角度出发，但目前来看至少存在两个不得不引起重视的问题:其一，要求企业在受疫情影响的停产停工的一个工资支付周期内，向职工支付标准工资显然大大增加了企业的成本负担，尤其在灾情期间，将使中小企业的生存更加艰难；其二，一些中小企业由于灾情造成资金困难，在停产停工期间也难以向劳动者支付任何工资或生活费，这也使得劳动者在未复工期间没有生活来源，劳动者的合法权益得不到充分保障。

在如何解决平衡和保障好企业和劳动者双方的权益这一问题上，如果尝试将由企业负担的该笔支出转变为由国家财政资金及失业保险金承担的向劳动者支付的补助金，那么既可以减轻企业的经济压力，同时也可以更全面地保障劳动者在停工期间有稳定的收入，保障劳动者的基本生活条件。如此一来，对于经营规模较小并且经营状况较差的中小企业，可以完全以补助金替代本应由其向员工支付的工资或生活费，对于经营规模较大、经济承受力较好的企业，鼓励其按照《工资支付暂行规定》第12条支付员工工资，如果不能则劳动者也享有失业补助。

此次的新冠肺炎在美国大规模爆发后，为应对疫情给国民生活带来的冲击，美国已多次出台针对新冠肺炎的援助计划，如3月18日经特朗普签署生效的《家庭首次冠状病毒应对法》（the Families First Coronavirus Response Act），其中包括美国首次广泛实施的联邦法定带薪休假，它涵盖了那些通常得不到此类福利的人，如兼职员工和零工经济工作者。除了美国在此次新冠肺炎爆发期间出台的临时适用的紧急援助计划外，美国还有通过《斯塔福德法案》与《联邦法规》建立起来的灾难失业援助（Disaster Unemployment Assistance，简称DUA）制度，3月27日美国总统特朗普签署的《冠状病毒援助，救济和经济安全法案》（the Coronavirus Aid， Relief， and Economic Security Act，简称CARES法案）中所确立的广泛流行性疾病失业援助（Pandemic Unemployment Assistance，简称PUA）计划就是仿照灾难失业援助制度建立的，PUA每周支付的金额就是在DUA每周提供福利的基础上加上600美元。本文主要通过对美国灾难失业援助制度的研究与借鉴，从中探讨可能对我国有益的经验，以便于我们探索建立适用于我国的灾难停工期劳动者常态化的补助制度。

(一)美国灾难失业援助制度的设立背景

美国早已建有灾难失业援助制度，为因总统宣布的重大灾难而直接导致工作或自谋职业丢失或中断，并且根据州或联邦法律没有资格获得常规失业保险（unemployment insurance，简称UI）福利的人提供失业救济。《罗伯特·斯塔福德灾难救助和紧急援助法》（简称《斯塔福德法案》）（The Robert T.Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）第410节阐明了灾难失业援助计划的框架，该规定授权总统可以向任何因他根据《斯塔福德法案》宣布的重大灾难而失业的人提供援助，具体内容为“总统有权向任何因重大灾难而失业且在失业周内无权获得任何其他失业补偿或可预期信贷的人提供他认为适当的福利援助。只要个人因重大灾难继续失业或直到该人被重新安置到合适的职位为止，总统就应向其提供这种援助，但不得超过宣布重大灾难后的26周”。

DUA由联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，简称FEMA）资助，此外，美国劳工部（United States Department of Labor，简称DOL）根据FEMA局长向劳工部长的授权来操作DUA计划，并且该计划由各州根据其与劳工部长签署的协议来执行。为了实施《斯塔福德法案》第410和423节的规定，劳工部长颁布了《联邦法规》（Code of Federal Regulations）第20卷第625部分中的DUA计划的法规，以对DUA计划进行详细的阐释。

（二）灾难失业援助制度的适用情形

根据《联邦法规》第20卷第625.5节的规定可知，当出现以下由重大灾难导致的雇员失业的情况，失业的雇员可能将有资格获得DUA：（1）个人在第625.2（e）所定义的“重大灾难发生日”（联邦紧急事务管理局与重大灾难发生地的州长一致认定的首次发生重大灾难的日期）之后有第625.2（w）（2）所定义的“失业周”（完全、部分完全或部分失业的任何一周），并且该失业是重大灾难的直接结果；（3）重大灾难直接导致个人无法到达工作地点；（4）个人本将开始工作，但重大灾难直接导致其没有工作或者无法找到工作；（5）重大灾难直接导致户主死亡，使得个人已成为家庭的养家糊口者或主要支撑；（6）重大灾难直接导致个人因受伤而无法工作。对于失业的自雇人士来说，当出现以下由重大灾难导致其失业的情况，其可能将获得DUA：（1）自雇人士在“重大灾难发生日”之后有“失业周”，并且该失业是重大灾难的直接结果；（2）重大灾难直接导致自雇人士无法到达提供服务的地点；（3）自雇人士本将开始提供常规服务，但由于重大灾难的直接后果，其没有或无法到达本将提供服务的地方；（4）重大灾难直接导致自雇人士因受伤无法提供服务。

在美国，通常在重大灾难发生后，因重大灾难而失业的雇员应首先向所在州的失业保险制度寻求福利救济，因为他们一般都有资格获得援助。对于直接因美国总统宣布的重大灾难而失去或中断工作或者自营职业的个人，如果他们没有资格获得常规的州失业保险福利，DUA将向他们提供财政援助。因此，那些不符合申请UI条件的人，比如自雇人士和收入很低或者收入不规律的人有资格申请DUA。在对美国灾难失业援助制度进行研究时，我们应注意借鉴这一制度同样适用于因重大灾难导致停工状态的这一特点，如此可以很好地弥补我国目前仅有失业保险制度，而缺乏对此种因灾难造成停工情形的个人补助机制。至于这一制度的适用对象，我们应结合我国的实际，在借鉴美国灾难失业援助制度的基础上，对其进行合理适当的扩大。

（三）“失业是重大灾难的直接结果”

“9.11”事件之后，美国劳工部于2001年11月发布了新的解释性规则，其对《联邦法规》第20卷第625.5节进行了修改，添加了新的（c）部分，以阐明“失业是重大灾难的直接结果”的定义，2003年3月劳工部又对（c）进行了修改，最终规定为：雇员或自雇人士的失业如果是由以下原因造成的，则其失业是重大灾难的直接结果:（1）工作地点的物理损坏或摧毁；（2）失业者在重大灾区内的工作场所因被联邦、州或地方政府或应联邦、州或地方政府要求为立即应对灾难而关闭，导致其无法进入；（3）缺少工作或收入损失，前提是在灾难发生之前，至少其雇主或业务（如果是自雇人士）的大部分收入来自重大灾区中因灾难受到损坏或破坏的实体，或者联邦、州或地方政府为立即应对灾难而关闭的重大灾区中的实体。

尽管DOL是在2001年9月11日恐怖袭击事件之后发布的新的解释性规则，但该规则将适用于之后宣布的任何重大灾难。（c）部分的补充规定旨在明确灾难本身直接造成个人失业，以及可能是由灾难引发的一连串事件导致的个人失业这两种情况的区别。劳工部认识到，9月11日的恐怖袭击在整个经济中产生了“连锁反应”，而且由于这些灾难对商业的影响，全国许多企业遭受重创。然而，因应对这些重大灾难导致的商业普遍衰退而失业的个人，并不是由于重大灾难的”直接后果”而失业，因此不应被视为符合DUA资格，如果认定其属于因重大灾难直接导致失业的情况，将不适当地扩大适用DUA规则的范围，从而将间接受灾难影响的个人包括在内。对此，（c）部分也指出：“就本节第（a）（1）款和第（b）（1）款而言，雇员或自雇人士的失业是重大灾难本身的直接后果，而不是由灾难引起或加剧的一系列事件的结果。”此外，第（c）（3）条表明在个人能够确定其大部分收入或营业收入来自在灾难中受损或被毁或者被联邦政府关闭以应对灾难的重大灾区中的实体时，允许DUA覆盖重大灾区以外的个人。比如，一位华盛顿特区的独立承包商由于五角大楼的被袭击或里根国家机场的关闭而损失了大部分收入，也可能有资格获得DUA。并且，适用第（c）（3）的前提是至少雇主或自雇人士的大部分收入来自重大灾区中的这一实体，如果不是占多数的收入来自该实体，则重大灾难与失业的联系被视为过于薄弱，因而不能被视为有直接的关系。

（四）“失业”的含义

1994年美国劳工部提出，如果因为重大灾难直接导致客户的减少，雇员或自雇人士提供的服务少于灾难前惯常服务的50%以上，则该雇员或自雇人士被视为失业。并且，《联邦法规》第20卷第625.2节提到，失业周对失业雇员来说，是指个人完全、部分完全或部分失业的任何一周。完全失业的一周是指个人不工作，不赚工资，或从事的工作少于全职工作并且工资不超过适用的州法律规定的最低收入津贴的一周。部分完全失业的一周是指个人从事零工或辅助工作，并且工资不超过适用的州法律规定的最高收入津贴的一周。部分失业的一周是指个人因重大灾难直接导致为其正式雇主工作的时间少于正常的全职工作时间，并且工资不超过适用的州法律规定的最高收入津贴的一周。对于失业的自雇人士来说，失业周是指个人完全、部分完全或部分失业的任何一周。完全失业的一周是指个人在自营职业或雇佣关系中不提供服务的一周，或者提供的服务少于全职工作并且报酬不超过适用的州法律规定的最低收入津贴的一周。部分完全失业的一周是指个人从事零工或辅助工作，并且报酬不超过适用的州法律规定的最高收入津贴的一周。部分失业的一周是指由于重大灾难的直接后果，个人在自营职业中提供的服务少于通常的全职服务，并且报酬不超过适用的州法律规定的最高收入津贴，或者从事的唯一的活动或服务仅是为了使个人能够恢复自营职业的一周。

结合前述分析，我们认为，美国灾难失业援助制度中的“失业”一词并非仅指因重大灾难导致雇员被解雇，或者自雇人士不再经营自营职业之后的状态，而是也包括因重大灾难的发生使得个人无法前往工作地点、工作地点受到损坏、工作场所应政府要求关闭，而导致个人停工，或者因重大灾难导致个人缺少工作或收入减损，或个人本将开始工作但没有工作等状态，其含义更为广泛，这种失业的含义与一般情况下的失业具有不同的含义。

总之，当重大灾难发生后，美国可通过失业保险制度等常规保障机制与灾难失业援助这种紧急救助手段为因灾难而失业或停工的劳动者提供基本保障，此外还可以通过类似于此次疫情期间美国国会通过的《家庭首次冠状病毒应对法》以及2万亿美元的经济刺激法案等临时救济手段为劳动者提供带薪假以及一定的经济援助，以帮助劳动者应对灾难带来的经济挑战。而我国目前尚没有建立一个在重大灾难发生后，能够及时为因灾难而停工的劳动者提供经济帮助的社会保障常规机制，至于在灾难发生后国务院及各省政府发布的要求稳定劳动关系、保障劳动者合法权益的政策文件往往具有一定的滞后性，并且其稳定性、明确性、系统性、强制性均低于法律法规，因此若我国能够事先通过立法的形式建立为劳动者提供基本保障的突发灾难停工补助制度，为今后可能出现的因重大灾难导致的停工而有所准备，既能够缓解企业的压力，亦会使国家及时提供给劳动者的补助有法可依、有章可循。

（一）各种灾害在我国并不少见

我国是灾难频发的国家之一，地震、泥石流、洪涝、台风等自然灾难，以及非典、甲型H1N1流感，和近期全国及世界范围内大规模爆发的新型冠状病毒性肺炎等突发性传染病事件，都给企业的正常生产运营以及人民的正常生活与工作带来了或大或小的影响。灾难发生时，及时进行防控和应急工作必不可少，然而目前我国对于因灾难而停工的劳动者权益常态保障制度仍然缺乏。及时建立适合于我国的灾难停工补助制度可以防患于未然，更好地应对灾难带来的影响。

（二）为劳动者提供基本生活保障

1.对于企业职工，就本次新冠肺炎疫情而言，虽然人社部发布的文件要求企业因受疫情影响而停产停工的，在一个工资支付周期内，应按劳动合同规定的标准支付工资，超过一个工资支付周期且没有安排职工工作的，按照有关规定发放生活费。表面上看这样的规定能够最大程度地保障职工的基本收入，使其在受疫情影响无法正常提供劳动时也至少有企业发放的生活费，不至于影响生活质量。然而实际上，并不是所有的企业都会按照政府的规定向职工发放停工期间的工资，尤其是对于小微企业，不按照规定进行操作的情况已经开始有争议显现，如有的用人单位不向职工发放停工期间的工资，甚至有用人单位为逃避相应的法律责任，要求职工与其签订疫情期间不发工资的协议，因此，这些企业的职工在停工期间很难保证有收入来源。此外，根据我国现有的失业保险制度的条件来看，他们也不能获得失业保险金。根据我国《失业保险条例》第14条的规定可知，同时满足以下三项条件的失业人员可享受失业保险待遇：按照规定参加失业保险并已履行缴费义务满一年的、非因本人意愿中断就业的、已办理失业登记并有求职要求的。《失业保险金申领发放办法》第4条规定，非因本人意愿中断就业的是指下列人员：（1）终止劳动合同的；（2）被用人单位解除劳动合同的；（3）被用人单位开除、除名和辞退的；（4）根据《中华人民共和国劳动法》第32条第2、3项与用人单位解除劳动合同的；（5）法律、行政法规另有规定的。也就是说，因受疫情影响而停产停工企业的职工不属于《失业保险条例》意义上的”失业”，也就不能依法获得失业保险待遇。推而广之，在其他各种灾难发生期间，企业因受灾情影响无法正常生产运营的，职工亦会面临同样的不利处境，所以现行规定与制度对灾难停工期间职工的权益保护相当不利。而如果我国能够借鉴美国的灾难失业援助制度，对符合条件的受灾情影响而停工的企业职工给予停工补助，将使那些没有工资或生活费的停工职工大大受益，使他们获得基本的生活保障。

2.有雇工的个体经济组织也是我国《劳动法》及《劳动合同法》上的用人单位，与其他企业一样承担劳动法上用人单位的责任，因此此次疫情期间有雇工的个体经济组织也应按照规定向其职工支付停工期间的工资或生活费。但实际上大多个体经济组织在停业期间往往入不敷出，维持自身的生存尚且比较艰难，更何况向其职工发放工资，因而有雇工的个体经济组织及其雇工在停工期间都会面临较大的经济压力，为他们提供补助也是必不可少的。除了企业职工、有雇工的个体经济组织及其雇工，灵活就业人员（不包括与用人单位签订了劳动合同的灵活就业人员，已将其归入企业或有雇工的个体经济组织的职工范畴，下文亦然），如无雇工的个体经济组织、自由职业者、非全日制工、季节工、劳务承包工、家庭小时工等也因疫情的发生无法正常开展工作，在疫情得到稳定控制前很难有生活来源，如从事小本经营的夫妻店或小商小贩因受疫情影响无法营业，自由职业者因受疫情影响面临项目搁置或没有业务等难题，因此政府也应为其发放停工失业补助，以维持其正常生活。

3.此外，对于在疫情发生时正在积极寻找工作的人，如果没有此次疫情的发生，他们可能已经就职并能够获得稳定的收入，然而疫情的爆发使得他们的求职计划不得不中断，在疫情得到稳定控制并能够开始求职前，按照我国《失业保险条例》的规定，对于未参加失业保险和虽参加失业保险但履行缴费义务不足一年，以及出于自愿辞去原有工作的人，均不符合领取失业保险金的条件，因此正在求职并且不符合领取失业金条件的人员也需被纳入灾难停工补助的范畴，以保障其基本生活需要。

4.除了上述因灾难而中断工作或求职的情况，未参加失业保险及不符合领取失业金条件的因灾难而失业的人也需要被纳入灾难停工补助制度的保障范围。此次疫情的发生使得一些企业及个体经济组织因订单流失、资金周转压力大等原因陷入生产经营困难的局面，许多企业职工、有雇工的个体经济组织的雇工以及灵活就业人员面临被裁员、被解雇而失业的状况，而疫情又成为阻断他们进一步求职的障碍。为了帮助失业人员应对疫情冲击，人社部在3月19日举行的新闻发布会上表示对不符合领取失业保险金条件的参保失业人员发放失业补助金，截至3月19日，江西、辽宁、陕西、安徽、新疆出台了失业补助金政策，其中江西、辽宁已经有1 339人领到失业补助金135万元，受益人数将随政策深入落实不断增加。但是，除了部分地方政府将有雇工的个体经济组织及其雇工或者乡镇企业的职工纳入失业保险参保范围，以及部分地区（如云南、南京等）允许灵活就业人员参加失业保险之外，这些人员往往不能参加失业保险，而且上述可以参保的人员中亦有不少人出于节省成本的考量选择不参保，于是也就不能够获得失业保险金及此次出台的政策给予的失业补助金。而这些未参保人员在疫情得到稳定控制之前又缺乏生活来源，因此灾难停工补助制度也应给予其保障。并且，由于政策的发布难免具有滞后性，对于已参保但不符合领取失业金条件的人员，若也将其纳入适用该制度的范畴，就能够保障在今后重大灾难发生后，这部分人员可以及时有效地获得补助。

（三）减轻用人单位的经济负担

仍以本次疫情为例，对于按照规定为停工劳动者发放工资或生活费的企业而言，它们严格履行了保障劳动者权益的责任，然而这却加重了企业所需承担的经济成本，尤其在灾情期间，企业本身就要面临运营成本增加、销售渠道受阻、库存堆积、资金周转压力大等种种问题，这也使得企业难上加难。此外，个体经济组织在此次疫情期间更是损失惨重，尤其是对于经营餐饮类、住宿类等行业的个体经济组织，为配合疫情防控需要停业较长，对于无法开展线上服务的，疫情期间停业等同于切断了他们的收入来源，这种情况下要求有雇工的个体经济组织承担为其雇工支付停工期间的工资或生活费的义务更会使其不堪重负，因此设立灾难停工补助制度不仅对劳动者有益，也可以减轻企业尤其是中小企业以及有雇工的个体经济组织的人力成本压力，对双方都大有裨益。

随着社会越来越多的不确定风险的增加，我国也应该建立应对重大意外灾难停工期的社会补助制度，未雨绸缪，也可为将来特别适用于灾难期的有关劳动与社会保障补充立法政策提供法律依据。通过梳理此次疫情以及国家历次发生的大规模灾难或者紧急状态下有关劳动与社会保障中的问题，国家或者各级政府立法部门应组织力量研究历次的经验及做法并尽快制定立法计划，适时出台《紧急状态下劳动与社会保障法》，为未来国家或者部分地区进入紧急状态时做好劳动法律应对工作，为依法调整灾难期劳动与社会保障关系提供常态法制保障，也为设立灾难停工补助制度提供相应的法律支撑。

（一）立法上的具体制度设计

我国立法部门可适时出台规定灾难停工补助的法律法规，对灾难停工补助制度的设立目的、适用该制度的重大灾难种类、适用对象、适用条件、补助金申请方式和时间、补助金额和补助期限、救济程序等事项作出具体规定。

1.就制度设立目的而言，设立重大灾难停工补助制度，是由于重大灾难的发生往往导致受灾地区的经济生活遭受严重破坏，为了使因灾难而停产停工的《劳动合同法》上的用人单位的职工和各种灵活就业人员在无法工作期间有基本的收入保障，灾难停工补助制度对这些人员提供临时经济补助，以帮助其顺利渡过受灾期，从而也减轻企业的负担。

2.对于适用该制度的重大灾难的种类，美国的情况是这样的，根据《斯塔福德法案》第102条的规定，“重大灾难”是指根据总统的决定，需要根据本章提供重大灾难援助，以补充各州、地方政府和救灾组织在减轻损害、损失、困难或痛苦方面所做的努力和现有资源，造成足够严重损害的在美国任何地区发生的任何自然灾难（包括任何飓风、龙卷风、风暴、高水位、风浪、潮汐、海啸、地震、火山爆发、滑坡、泥石流、暴风雪或干旱），或不论何种原因发生的任何火灾、洪水或爆炸。除了上述自然灾难，此次突发公共卫生事件也可以根据《斯塔福德法案》被宣布为重大灾难。如美国总统于4月17日宣布美属萨摩亚为重大灾难区，至此美国所有50个州和所有领土在美国历史上第一次被宣布为重大灾难区域。在对该制度进行立法规定之时，我国的立法部门应在分析比较我国近几十年来对人民生产生活造成较为严重破坏影响并且持续时间较长的各类灾难的基础上，总结出我国应适用灾难停工补助制度的重大灾难的种类。

3.对于该制度的适用对象，具体可借鉴美国《联邦法规》第20卷第625.2节（s）及（t）的规定，即“失业工人是指重大灾难开始时在重大灾难地区就业或即将开始就业的个人，其主要收入和生计来源取决于个人的工资，并且如第625.5（a）条所述，其失业是由重大灾难造成的；失业的自雇人士，是指重大灾难发生时，在重大灾难地区从事自营职业或者即将在重大灾难地区从事自营职业的个人，其主要收入和生活来源取决于个人从事自营职业中的服务绩效，并且如第625.5（b）条所述，其失业是由重大灾难造成的”。此外，第20卷第625.4节规定：“根据该法和本部分的规定，如果有下列情况，个人有资格领取一周的DUA：……（g）在适用的州法律所指的范围内，个人能够工作并可以工作：如果重大灾难造成的伤害是无法工作或无法从事自营职业的原因，则该个人应被视为符合该要求……（h）如果在灾难援助期的那一周或之前的任何一周可以进行就业或自营职业，则该个人没有拒绝在适当职位上提供真诚的工作，或没有在无正当理由的情况下拒绝恢复或开始适当的自营职业……”

对于“能够工作并可以工作”的含义，《威斯康星州行政法规》中提到，能够工作意味着申请人对劳动力市场保持着联系，并具有在适当的工作中从事一些实质性有酬工作的身心能力。可以工作是指申请人与劳动力市场保持联系的同时，准备在其劳动力市场区域从事合适的全职工作。Maleche v.Solis一案中提到，得克萨斯州法律意义上的“能够工作并可以工作”，是指申请人必须真正地投身于劳动力市场，必须合理勤勉地寻找工作，并且不得对工作的可获得性施加限制，从而有效地使自己远离劳动力市场。简而言之，根据《联邦法规》并参照州法律的规定，DUA应由在重大灾难发生之时正在从事本职工作，或有从事适当工作的能力、愿意重新就业并积极寻找工作的个人享有。同时结合本文第三部分第二节中的分析，我们认为将我国灾难停工补助的对象界定为重大灾难发生时，正在从事劳动或个体经营服务，以该项工作为主要收入来源并因重大灾难而导致停工或失业的用人单位的职工以及灵活就业人员，或者正在积极寻找工作但因重大灾难的发生而中断求职的人比较合理，此外，在灾难发生时正处于积极寻找工作的个人可以自己与求职公司的信息往来、投递简历或参加求职面试、注册个体工商户的材料等文件来证明自己符合正在积极寻找工作的条件。

4.对于该制度的适用条件，通过借鉴美国的灾难失业援助制度，并结合我国的实际，我们认为重大灾难发生期间，当满足以下条件时，申请人具备领取补助金的资格。

（a）申请人为重大灾难发生时正在从事劳动或提供自营服务的用人单位职工（不包括公务员及事业编制员工）、灵活就业人员，或者正在积极寻找工作的个人；

（b）申请人正在从事的工作为其主要的收入来源；

（c）申请者有以下因重大灾难直接导致工作或求职中断或者失业的情形：（1）重大灾难直接导致个人因用人单位停产停业而工作中断，或重大灾难直接导致灵活就业人员从事的业务或提供的劳务无法继续；（2）重大灾难直接导致个人因工作场所或工作设施受到严重损害或破坏而无法继续工作；（3）重大灾难直接导致个人因工作场所或工作设施被政府为应对灾难而强制征用，或者政府为应对灾难强制要求用人单位停工而无法继续工作；（4）重大灾难直接导致个人因交通受阻或政府实行交通管制而难以前往工作场所；（5）重大灾难直接导致正在积极寻找工作的个人无法继续求职或者找不到工作；（6）重大灾难直接导致个人因用人单位经营困难而失业的；

（d）个人依照规定的时间和方式向主管部门提出了申请；

（e）申请人不符合领取养老金、伤残津贴等社会保险待遇的条件，因重大灾难导致求职中断或失业的申请人不符合领取失业保险金的条件或者未参加失业保险，并且申请人也没有其他的高于补助金收益的兼职或者其他补助或收入来源的。

5.关于灾难停工补助金额和补助期限，根据美国《联邦法规》第20卷第625.6节对DUA补助金额的规定可知，除有特别规定之外，美国所有州的失业雇员或失业自雇人士在完全失业一周的DUA支付金额，应该是个人本应获得的根据适用州法律规定计算的完全失业一周的常规失业补偿金额。在任何情况下，DUA金额不得超过适用的州法律准许的一周常规失业补偿的最高金额，并且DUA每周最低福利金额等于该州常规失业补偿每周平均金额的50%。至于灾难援助期限，《联邦法规》第20卷第625.2节规定，灾难援助期是指从重大灾难发生后的第一周开始，到宣布重大灾难发生后的第26周为止的期间。

对我国来说，由于灾难停工补助金与失业保险金的作用相似，前者主要是为灾难期就业或求职中断的个人提供基本生活来源，后者是为因失业而中断生活来源的人员提供基本生活保障。我们认为，补助金的发放标准可以参考《失业保险条例》第18条对失业保险金发放标准的规定，即按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。此外，申请人在办理申请时有兼职收入来源，或者符合领取养老金、伤残津贴等社会保险待遇的条件，或者有其他补助或收入来源的，其应及时向主管机关说明或报告相关情况，主管机关在进行审核后酌定减少其补助金额。若主管机关发现申请人有隐瞒不报的情况，可对其依法进行行政处罚。

申请人获得灾难停工补助金的期限，应为自其停工、求职中断或失业之日起，至其复工、就业或再就业之日止，至于最长补助期间，政府有关部门可以视灾情影响时间决定期间长短。

6.对于灾难停工补助金的申请方式和申请时间，在美国灾难失业援助制度下，个人对DUA的申请包括初始申请和每周申请两种。初始申请是个人提交的首次DUA申请，在此基础上确定个人的DUA资格。初始申请提交之后，因重大灾难而失业的雇员及自雇人士需每周提交DUA申请，以便州政府机构审查申请者在该周是否还具备获得DUA的资格，或是否因其获得其他收入或工资的变化而需要减少其DUA金额。根据《联邦法规》第20卷第625.8节的规定可知，个人因重大灾难而失业的，应在重大灾难宣布后的30日内按照规定向相应的州政府机构提出初始申请。在重大灾难公告30日后提出的初始申请，如果申请人有充分理由逾期提出，州政府机构应及时予以受理；但在任何情况下，如果初始申请是在灾难援助期满后提出的，州政府机构都不得受理。至于每周申请，DUA申请人应按照适用的州法律规定的申请常规失业补偿的时间和方式，向相应的州政府机构提出申请。

对于我国而言，由于我国人口基数大，当某地区发生灾情导致经济生活受到严重影响时，因灾情导致就业中断及失业的人员往往数量众多，若采用每周或每月申请的方式不仅会导致相关部门的工作量过大、浪费人力物力成本、补助金申请不能得到及时处理，而且难以充分保障因灾情导致就业中断及失业的个人的权益。对此，我们建议，对于因灾情直接导致员工就业中断的，自重大灾难发生之日起的合理期限内，用人单位相关负责人应代其雇员集中办理补助金申请（此种情况下雇员仍作为申请人，用人单位为代办人），并且复产复工后应及时向主管机关提交复工申请表等证明文件，自证明文件上复工日期开始不再发放补助金。对于因灾情直接导致工作中断的灵活就业人员、求职中断的人员及失业人员，其应自重大灾难发生之日起的合理期限内向主管机关办理补助金申请并提交相关的证明文件，申请人复工、就业或再就业后应及时向主管机关说明或报告，主管机关经审核后停止为其发放补助金。申请人逾期提出申请的，除非有正当理由，否则主管机关不予受理。并且，申请人在领取补助金期间另谋职业，或者符合领取养老金、伤残津贴等社会保险待遇的条件，或者有其他补助或收入来源的，用人单位或申请人应及时向主管机关说明或报告相关情况，主管机关在进行审核后酌定减少申请人的补助金额或取消为其发放补助金。若主管机关发现用人单位或个人有隐瞒不报的情况，可对相关人员依法进行行政处罚。如此一来可以避免繁杂的申请补助金的程序，提高申请和发放补助金的效率。

7.对于申请补助金的救济程序，美国《联邦法规》第20卷第625.10节规定，申请人可自州政府机构作出的决定或重新决定发布或邮寄之日起60日内，根据适用的州法律向第一级行政上诉机构提出上诉，该上诉决定必须在上诉机构收到上诉后30日内作出并发布。申请人在收到上诉决定通知书后有权在15天内向相应的州机构或直接向相应的地区行政官员提出对该决定的复审要求，地区行政官员应迅速作出复审决定，该复审决定是最终决定，除非助理部长对该决定进行进一步审查。与美国的灾难失业援助制度的救济程序不同，对于我国而言，当申请人对主管机关对其是否符合领取补助金的资格认定结论不服，或者对主管机关发放的补助金数额、发放时间有异议的，其可以依法向该主管部门的同级人民政府或上一级主管机关申请行政复议，或者直接向人民法院提起行政诉讼。

(二)对骗取灾难停工补助金行为的法律规制

灾难停工补助制度设立之后，难免会发生为获取补助金而采用编造不具备的申请条件、隐瞒事实等欺诈性的手段骗取补助金的行为，如United States v.Miller一案，美国在2005年8月飓风袭击路易斯安那州后，FEMA为路易斯安那州及其居民提供了各种灾难援助计划的资金。2005年10月17日，弗雷德·丹尼尔·米勒通过州际有线通信提交了欺诈性的DUA申请。米勒在申请书中虚假表示自己由于卡特里娜飓风而失业，而实际上他是一名囚犯，并且在飓风袭来时已失业，其因欺诈行为获得了3 822美元的DUA救济金。之后，根据《美国法典》第18卷第1343节的规定，米勒因提出上述虚假索赔而被指控犯有电信欺诈罪。在该刑事案件经过审判之后，政府根据《美国法典》第31卷第3729节的规定向米勒提起了民事诉讼，其中规定：（1）任何人以虚假或欺诈的方式以获得美国政府官员、雇员或美国武装部队成员的批准而获得利益；（2）任何人故意造假或使用虚假记录或陈述，以从政府部门获得非法利益……向美国政府承担不少于5 000美元但不超过10 000美元的民事赔款，加上政府因该人的行为而承受的损害赔偿额的3倍。最终，法院判决被告米勒应承担11 466美元的损害赔偿金和5 500美元的法定罚款，以及法律允许的利息。

由上可知，为防止不具备获取灾难停工补助金条件的个人通过欺骗、隐瞒等不正当手段获得补助金，避免补助金不能发挥应有的救济作用，立法部门应在法律法规中明确个人不得伪造申请灾难停工补助金的资格证明文件、不得隐瞒个人真实就业情况等禁止性规定，并且明确违反该规定所应承担的法律后果，如由主管机关责令其归还所得补助金，并处以一定数额的罚款，将其列入禁止在一定时期内获得灾难停工补助金的黑名单，并记入诚信记录中，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任等，以威慑此类违法行为。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：马鹤

审核编辑：李萌