摘要：工作权是一项基本人权，对于非常弱势的避难者来说尤其重要。1951年《关于难民地位的公约》明确保护难民的工作权。但是，相对于已经获得承认的难民，国际法对避难申请人所享有的权利，尤其是工作权，却并没有明确的保护标准。但是，从国际人权法的一般原则和法理可以推出避难申请人的工作权并非完全属于国内法的自由裁量范围，而是在国际法上有章可循。本文认为：从国际人权法的角度看，避难申请人在难民地位未获承认之前，同样享有作为基本人权的工作权，但是接收国可以在就业准入方面做出合理限制，在必要的情况下甚至可以完全禁止就业。但是无论国家是否禁止或允许避难申请人就业，都必须遵守平等不歧视原则。国家如果实施倒退措施，则必须接受严格审查，有正当的理由，并符合比例原则。而根据我国目前的国情，虽然没有明确的国际法义务允许避难申请人就业，但是需要建立相应的保护机制，提供生活救济等，但更好的做法是在避难申请提交一定时间后，允许其就业。

关键词：避难申请人 难民 工作权 人权 国际法

2015年9月初，叙利亚内战导致的欧洲难民危机愈演愈烈。欧洲各国政府和民众对待如潮水般涌来的避难者态度各异。此时，一张照片使整个局势发生了逆转。照片中3岁的叙利亚小难民艾兰·库尔迪，宛若熟睡的天使静静地趴在土耳其无情的海滩上。这样强烈的视角冲击深深地震撼了世界各国人们的良心。人们开始问为什么？怎么才能避免这样的惨剧再次发生？我们可以做什么？德国、英国、挪威等原来持保守态度的国家开始表示愿意接纳更多的叙利亚难民。而类似的灾难、类似的照片也同样可能出现在我国辽阔的边境线上。那么中国是否做好了接纳避难者的准备？

我国是1951年日内瓦《关于难民地位的公约》(以下简称《难民公约》)及其1967年议定书的缔约国，并且批准了包括《经济、社会及文化权利国际公约》、《儿童权利公约》、《妇女政治权利公约》在内的大部分国际人权条约，所以保护难民的基本权利是我国的国际法义务。我国在过去的几十年间陆续接收了不少难民，而近年来向联合国难民署驻华办事处寻求避难的人数也在不断增加，每年约有几百人。但是我国的难民救济政策都是临时性的，至今尚未建立起一套保护难民权利的完整机制，对难民及避难申请人具体享有哪些权利更是缺少明文规定。

在法律上，已经获得承认的难民(refugees)和避难申请人(asylum seekers)(也可翻译成“寻求庇护者”)是两个不同的概念。“难民”是指已经获得所在国承认的难民，并不包括尚未取得法律上的难民地位的避难申请人。而“避难申请人”是指那些向接收国递交了难民申请的人，但其难民身份还有待接收国审查以最终确认。因为其身份的不确定性，而且其申请有可能被驳回并被接收国遣返或滞留下来成为非法移民，他们在接收国享有的法律上的权利一般要大大低于那些已被认可的难民，而实质上能享受到的权利可能就更少了。

工作权是一项基本人权，《经济社会文化权利公约》的序文指出：公约保护的权利，包括工作权，“源自人类的内在尊严”。汉娜·阿伦特在《人的境况》一书中指出“工作”是一种根本性的人类活动，因为工作是“人在地球上被给定的生活的一种基本境况(the basic condition)”。工作权的实现也有利于避难者享有其他人权，如教育权、健康权、居住权等。1951年日内瓦《关于难民地位的公约》的起草者之一，美国的路易·亨金教授甚至断言：“没有工作的权利，所有其他权利都是无意义的。”

但是相对于难民来说，国际法对避难申请人所享有的权利，尤其是工作权，规定得更加不明确。而正因为他们身份的不确定性，因而也更容易受到侵害。他们更有可能进入非法就业市场，从而遭受剥削和恶劣的劳动条件，造成新的人权问题。在国际法上，除了一些地区性法律文件，如欧盟的相关指令，还没有一个有法律约束力的国际性公约对避难申请人的工作权有专门的明确的规定。而且相关的学术研究也并不充分。尽管有学者试图论证1951年《关于难民地位的公约》中的工作权也可以同样的条件适用于避难申请人，但这并不是一种得到广泛认可的解释。但是即便没有清晰的公约条款保护避难申请人的工作权，从国际人权法的一般原则和法理也可以推出避难申请人的工作权并非完全属于国内法的自由裁量范围，而是在国际法上有章可循。厘清相关的国际法标准，并探讨其对中国的意义，正是本文的目的所在。

一、国际法中避难申请人的概念

避难申请人的法律概念与法律对难民的定义直接相关。哪些避难申请人可以在接收国获得难民地位，取决于所在国国内法的规定。但从国际法的角度来说，一国国内法对难民的定义至少要包括1951年《关于难民地位的公约》第1条第1款确定的狭窄定义中所包含的难民：“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。”这个定义之所以狭窄，是因为它只保护受到政治迫害的难民。但实际上，很多需要国际保护的人是为了逃离战乱或自然灾害。

因此一些地区性的法律文件对难民作了比《关于难民地位的公约》更为宽泛的定义，由此发展出相关的国际习惯法而受到较多国家承认。有学者将这些较为宽泛的定义下的难民称之为“扩展难民”。比如1969年《关于非洲难民问题某些特定方面的公约》、1984年《卡塔赫纳宣言》、2004年的《欧盟难民保护指令》中定义的难民就扩展到了包含国际国内武装冲突等导致危险或迫害的原因。另外1950年《联合国难民署章程》亦有一个与1951年《关于难民地位的公约》基本一致的难民定义，这对于保护那些在没有批准1951年公约的国家寻求庇护的难民至关重要。

根据联合国难民署的定义，避难申请人是指向国家或者联合国难民署申请难民地位，正在等候最终审理结果的人。在难民地位申请得到公正审查之前，避难申请人有权不被遣返并享有一些基本的权利，如居留、免费医疗和基本生活待遇等。而这些避难申请人能否最终获得难民地位，则取决于接收国对难民的定义。

二、国际法对避难申请人工作权的保护

本文所讨论的工作权主要指我国批准的《经济社会文化权利公约》第6条的内容，即“人人应有机会凭其自由选择和接受的工作来谋生的权利”。具体包含以下几个方面：平等就业的权利、自由选择工作的权利、获得职业培训以及就业服务的权利和就业安全权。这个狭义的工作权定义并不包括《经济、社会及文化权利国际公约》第7条的公平合理的工作条件和第8条保护的工会权利。一般说来，即便避难申请人无法在接收国合法享有就业的权利，只要其进入就业市场，即便作为“非法就业者”，也是应该享有第7条和第8条保护的权利的。这一点在本文作者的另一篇论文里已经进行了论述，此处就不再赘述。

1951年《关于难民地位的公约》的第三章只是规定了已经获得认定的难民的就业权利，但是并没有就避难申请人的就业权做任何特别的规定。所以从《关于难民地位的公约》中无法找到避难申请人就业权的法律依据。但是，许多批准了《关于难民地位的公约》的国家同时也是《经济、社会及文化权利国际公约》和其他国际人权公约的缔约国。人权条约可能包含了比《关于难民地位的公约》更高的标准。正如一位学者所指出的：“国际人权法对于需要国际保护的人的价值在于它能通过强调国际难民法的缺点和漏洞来补充难民法能赋予的保护。”

《经济、社会及文化权利国际公约》第6条的工作权只是一般性地指出人人都有工作的权利。而工作权作为一项经济权利当然不是绝对的，可以受到合理的限制，包括对权利享有者的限制。这项权利是否也适用于难民和避难申请人，就需要根据国际法做出解释。难民的工作权已经由1951年《关于难民地位的公约》做出了较为明确的保护，需要解释的是经社文公约的工作权是否也适用于避难申请人。经济社会文化权利委员会，作为经社文公约的监督机构，在其关于工作权的第18号一般性意见里指出，“劳动力市场必须对一国管辖范围内的所有人开放”，但是也没有专门提到难民或避难申请人的工作权。不过，委员会在其多个一般性意见中不断重申人权法最基本的平等不歧视原则，“公约规定的所有权利适用于缔约国管辖范围内的每个人”，也就是包括本国人和外国人，当然也应该包括其管辖下的难民和避难申请人。此外，《修改后的关于经济社会文化权利公约缔约国报告形式和内容指南》也指出，任何对本国国民和外国人的区别对待都可能构成歧视，需要证明其正当性。也就是说，作为一个一般性原则，避难申请人应该享有工作权，但所在国可以做出一些必要与合理的限制，甚至完全禁止就业，但必须符合国际法的一些基本原则，比如平等不歧视的原则等。根据联合国人权监督机构、欧洲人权法院多年的实践发展出的法理学，一项对权利的限制是否构成对权利的侵犯或者是正当的应该用以下几项标准来判断：(1)该项区别对待或对权利的限制有正当的目的(legitimate aims)，如国家安全、公共秩序、保护他人权利等；(2)符合比例原则(principle of proportionality)，也就是采取的具体措施是必需的，并且要与其正当目的成比例，不可过度。

对照以上标准，对避难申请人的工作权，无论做何种限制，都必须是出于正当的理由，而这种限制必须是适度的。与普通的外国人，甚至与非法移民相比，难民和避难申请人的地位更加脆弱，因为母国的情形，如战争或迫害等，使其没有选择也没有退路。由国际权威人权专家于1998年在荷兰马斯特里赫特通过的《关于违反经济社会文化权利的马斯特里赫特准则》指出难民和避难申请人在经济社会文化权利被侵犯时会受到比普通人更大的伤害。另一份由权威专家于2009年通过的《密西根工作权指导原则》甚至提出难民如果不能享有工作权的话可能“被迫返回迫害他们的国家”，接收国因此可能违反《关于难民地位的公约》中最重要的“不遣返原则”(principle of non-refoulement)。同样的论断也适用于避难申请人。在避难申请人进入接收国，递交申请后的较短时间内，出于外国人管理等维护公共秩序的正当目的，不给予就业许可也许是必要的。但是通常接收国审查避难申请的时间都较长，申请人长期无法工作，或者虽然被允许工作，但附加了各种工种、地域、时间等限制，导致避难申请人实质上很难找到工作，因此长期在低水准的经济状况下生活，无法融入社会，也可能被迫返回来源国或为了前往他国而途经不安全国家，这也许就违反了比例原则，超出了必要和适度的范围。

基于工作权对避难者的重要性，联合国难民署通过其2000年发布的《关于欧盟的避难申请人接待标准》向欧盟建议，接受国要积极考虑允许避难申请人就业，因为无法就业是其“弱势的根本原因之一”。

在欧盟层面，2003年的《欧盟安置避难申请人最低标准指令》为成员国应该如何对待避难申请人设立了最低标准。第11条规定成员国应该允许避难申请人工作，但可以进行限制，也就是“成员国应该确定一段时期，自避难申请提交之日起之后多长时期内其不能进入劳动市场”。而且如果第一审决定未能在一年内做出并且这种延迟不能归咎于避难申请者本人时，成员国就必须允许后者就业。为了加强对避难申请者的保护，2013年欧盟通过了新的《最低标准指令》，于2015年7月21日生效，其中将上述所指的一年的等待期缩短为9个月，也是说一般情况下避难申请人最多等待9个月就可以在接收国就业。不过，成员国仍可以保留对国内劳动力市场的控制，因为他们可以决定避难申请人被允许申请哪些工作，每个月或每年被允许工作的时间，应该具备的技能和资格等。而且欧洲经济区成员国(EEA)公民或其他合法居住的第三国公民还可以享有优先权。此外，2013年《最低标准指令》第16条还规定成员国即便在不允许避难申请人就业的情况下也可以给予其获得就业培训的权利。

三、国家实践

在实践中，很多国家对避难申请人的就业权加以各种限制。比较常见的做法是：在避难申请提交后的头几个月里，通常完全禁止避难者进入就业市场。例如在美国，一个避难者在提出申请后的180天后才有资格申请工作许可。政府应该在其填写就业申请表的30日内批准或拒绝其就业申请，但“实际上通常要耗费更长的时间”。德国长期以来只允许持有居住证一年以上的避难申请人申请就业许可，并且就业许可只发给那些找不到德国公民、欧盟公民或无需就业许可的第三国公民的岗位。当然，在2015年7月欧盟新的《最低标准指令》生效后，德国在规定时间内必须修改相关国内法使之符合指令要求。其他欧盟成员国也同样有义务这样做。但国内法修改和通过需要一定时间，所以有的成员国的修法程序尚未完成。

理论上讲，避难申请人在本质上有别于移民。前者是一个人寻求国际保护和最基本的生存权，而在其母国不能得到这样的保护；而后者一般是为了经济目的，寻求一个更好的生活。尽管如此，在国家实践中，这两者通常都由移民部门进行管理。在很多国家(通常是作为接收国的欧美国家)的公共讨论中经常将避难申请人和非法移民联系在一起。虽然有些避难申请人确实不符合条件甚至是出于经济目的谎称受到母国迫害等，但毕竟为数众多的避难申请人是出于真实的恐惧。而很多公共舆论，尤其是一些右翼政客的夸大会造成对民众的错误导向，使其把避难申请人归入非法移民一类。其结果就是，一些国家试图通过在审查过程中减少他们的权利以及其他措施来减少避难申请人的人数。而在反恐和西方经济整体衰落的新形势下，排外的舆论宣传颇有市场，国内立法这样做并不缺乏民意，甚至是民主程序的结果。2015年11月发生的巴黎暴恐事件可能会进一步导致欧洲右翼势力抬头，而对难民和避难申请人的权利造成新的负面影响。

英国是一个较为典型的实施倒退措施的例子。自2002年以后，在英国的避难申请人在被确认难民身份前就被禁止工作了。除非在递交申请一年后申请还未被初次审理，且不是因为申请人的原因，避难申请人才被允许进入指定的劳动力缺乏的行业。但自我雇佣或创立自己的企业也是被禁止的，而在此之前，避难申请者在递交申请6个月以后就被允许就业了。在Q和M一案中，英国上诉法院在判决中指出：当避难者需要帮助时禁止他们工作并禁止发放救济金，构成了《欧洲人权公约》第3条所禁止的侮辱性对待(degrading treatment)。尽管国际法对于避难申请人获得社会救助后是否就可以限制其工作权并没有明确规定，但像英国这样采取故意倒退的措施，既撤回避难申请者原本在申请后6个月可以享有的工作权，可能构成《马斯特里赫特准则》中所指的侵犯工作权的初步证据(prima facie evidence)，因此需要重要的理由来证明其正当性。另一个采取倒退措施的国家是澳大利亚。

在2009年7月1日以前，合法入境后45天内提交了难民申请的人即可享有就业权。但2009年7月1日以后，只有部分获得某些类型签证的避难申请人才有就业权，而持有其他种类签证的避难申请人如果想工作的话，负有很高的证明义务，而且要申请新的允许工作的签证。为此，他们必须证明自己面临经济困难，有“紧急的工作需要”。在比利时，以前的规则是当避难申请被宣布受理后，避难申请人就被允许申请工作许可。但比利时这样做并不是因为他们认为避难申请人有工作权，而是为了降低本国的财政负担。并且后来的规则也改为在避难申请提交6个月以后才可申请一种特别的就业许可。

从国际人权法的角度来看，这样的国家行为是需要受到国际法严格审查的。前文提到的《马斯特里赫特准则》指出“采取任何故意倒退的措施来减少保障权利的范围”可以构成对权利的侵犯。相应地，一些国家撤回或缩减避难申请人过去享有的权利也是一种倒退的措施。这种倒退措施是否构成对人权的侵犯，可以从以下几个方面进行仔细审查。

首要的问题是这种倒退措施是否有正当的目的(legitimate aims)。根据《经济、社会及文化权利国际公约》第4条之规定，国家可以对经济社会文化权利施加限制，但“只能是出于促进民主社会公共福祉的目的”(solely for the purpose of promoting the general welfare in a democratic society)。而根据公约的准备文件(travaux préparatoires)的进一步说明：《经济、社会及文化权利国际公约》第4条主要是“针对那些权利相互冲突的情况以及国家管理的社会经济福利体系的紧急情况需要对某些权利和利益进行限制。所以如果要减少避难申请人的权利，国家应该提供充分有力的证据来证明这样做是为了“促进公共福祉”这个正当目的。实践中，各国限制避难申请人就业权的可能目的主要有两种：(1)移民控制或减少避难申请人数量；(2)保护国内就业市场。

首先，接受难民既是一项国际法义务，又是一项国际人道义务，目的是保护难民的基本人权，特别是生命权和不受酷刑和非人道对待的自由。因此，试图阻止难民的入境可能引发比接收难民更多的损害(比如死亡和酷刑)。所以国家很难证明这种控制移民或减少避难者的目的的正当性可以用来与保护难民的生命权和免于酷刑的自由相抗衡。

其次，保护国内就业市场可能构成正当目的，属于“出于促进民主社会公共福祉的目的”。但是这种倒退措施必须是必要的、合理的，符合比例原则。

最后，国家釆取的这种减少其权利的倒退措施是否合理必要以及符合比例原则需要考察每个国家的具体情形。一般说来，将避难者的生活变得更加艰难是不能“促进民主社会的公共福祉”的。并且撤回或减少他们的权利，尤其是工作权也不是控制移民或保护国内劳动力市场的唯一方法和有效方法。如Alston和Quinn所指出的即使国家真的面临资源紧张，减少或撤回权利也只能是最后的办法，并且仍需要接受经济社会文化权利委员会的审查。” 而作为难民接收国的欧美国家都属于富裕国家，虽然大量避难申请人的涌入造成了一些社会问题，但避难者是最弱势的群体之一，削减甚至否定其基本权利不仅是不正确的做法，也不是有效的方法，所以不具备正当性。一些学者甚至认为，否定难民或避难申请人的基本社会和经济权利可能构成1951年《关于难民地位的公约》所禁止的“建设性遣返”(constructive refoulement)。如前文中提到的《密西根工作权指导原则》的专家们也表达过类似的意见。当然，当前欧洲难民危机的情况下，意大利、西班牙等避难者主要目的地面临难民激增的问题，而这些国家自身的失业率也很高，在符合欧盟指令的情况下，对避难申请人的工作权临时做一些更多的适度的限制，也可能是正当的对权利的克减，不构成对权利的侵犯。但这样的措施需要根据变化的情况及时调整。而像英国、德国这样经济发展强劲、人口也较多的国家，虽然也接受了很多的避难者，但其国内劳动力市场应该不会受到很大冲击，再加上其原本就有的对避难申请人就业的各种限制，就不应该再釆取倒退措施了。

事实上，欧盟2013年新《最低标准指令》的第20条就对这种倒退措施作了规定，指出“只有在特殊的、充分正当的情形下”(in exceptional and duly justified cases)，成员国才能取消或减少避难者的某些待遇。而这些特殊的正当的情形包括避难申请人未经允许放弃指定住所，或没有履行报告义务，在面谈时无故缺席，严重破坏住所规定，或有暴力行为等。并且取消或减少待遇只能以个案的方式进行，对每个人的具体情况，还要符合比例原则。对照这样的规定，可以说以上国家采取的倒退措施都不符合指令要求。

四、国际法对我国的启示

虽然欧盟及其大部分成员国的规定已经看似比较人道，但9个月或更长时间的禁止就业是否正当，各种限制和其他人优先是否构成歧视，并非不言自明，而是需要详细考察的。因为对就业的各种限制，尽管是暂时的，但漫长的决定过程可能会延续好几年。限制工作类型或工作时间可能导致避难申请人虽然被允许就业但却找不到工作，因为劳动力市场基本是买方市场，雇主往往会更愿意雇佣不受限制的能全日制工作的求职者。作为一个外国人，避难申请人已经在劳动力市场中处于劣势地位，而法律设定的各种限制无疑对其找到工作的机会来说更是雪上加霜。而成员国这样做的原因无非是保护国内就业市场和减少避难者。在欧洲一体化的大背景下，几亿成员国人口可以自由流动和就业，很难说避难者的人数会对接收国的就业市场造成多大冲击。如果把避难申请人逼入非法就业市场，只能造成更多的社会问题。而减少避难申请人，控制移民数量不能以损害其基本权利为手段，而且更有效的途径也许是帮助其母国改善政治经济和社会状况，从源头解决问题。这也是在全球化进程中获利的发达国家对国际社会的责任。

实际上，因为限制自由迁徙，漫长的审理程序和不确定的法律身份，避难申请人经常面临诸多人权问题，如联合国人权监督机构指出的，警察的虐待和很低的社会救助等。漫长的申请程序似乎是经社文权利委员会在避难申请人权利问题上的主要关注点之一。例如，委员会建议卢森堡采取有效措施加速审查程序，从而使申请人能够享受到难民身份所享有的所有权利。委员会同样要求德国立即采取措施加快避难申请审理程序，并赋予难民健康、经济和教育权。委员会还批评委内瑞拉未能向难民和避难申请人发放身份证件以至于严重阻碍了他们享有工作、健康和教育权。虽然总体上关心避难申请者的经济社会文化权利，但遗憾的是委员会并没有专门讨论其工作权的问题。

在避难申请人工作权问题上多样化的国家实践和联合国人权机构相对保守的意见可能意味着接受国在这个问题上享有较为宽泛的自由裁量权。但是鉴于工作权对实现其他人权和人性尊严的决定性作用以及接收国各种限制避难者权利的令人担忧的做法，联合国人权监督机构有义务详细审查国家对待避难者的方式是否与其保护工作权的国家义务相一致。

综上所述，从国际人权法的角度分析，避难申请人应该享有工作权。在就业准入方面，至少在递交避难申请一段合理时间之后就应该允许其申请就业许可。对其准入行业和职位的限制至少不能超过对外国人的一般限制。但鉴于其弱势的地位，如果接收国避难申请人数和技能不至于对就业市场造成实质性冲击，应该不限制其就业范围。而避难申请人一旦进人就业市场，就应该得到当地法律的平等保护，平等享有与就业相关的所有权利，如工资、工作条件、休假、社会保险、不受任意解雇等权利。

对照国际法标准来考察我国关于避难申请人的法律规定和政策，可以看出非常明显的差距。首先，我国没有一部专门的难民法或外国人法，有关外国人或难民的规定散见于不多的法律条文中。目前，关于难民和避难申请人的法律规定只有1982年《宪法》第32条第2款：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利。”还有2013年《出境入境管理法》第46条的规定避难申请人可以凭临时身份证明在中国停留；已被认定的难民，可凭难民身份证件在中国停留居留。” 而随后出台的配套法规《外国人出境入境管理条例》第15条规定的五种居留证件类别中也没有关于避难申请人的居留证种类。那么，避难申请人究竟该如何申请居留或临时身份证？该向哪个机构提交避难申请？申请后可以在我国享有何种待遇和权利？能否申请就业许可？这些问题都没有相关的法律或政策规定。其次，我国也没有设立处理难民事宜的专门机构来进行难民甄别，负责难民的救济、就业、教育等。而我国在1982年就已经成为《关于难民地位的公约》的缔约国了，制定难民保护法律，建立甄别机制，为难民提供生活救济、教育、保障其就业权利等，是我国的公约义务。

实践中，目前的做法是由联合国难民署(UNHCR)驻华代表处对来华寻求避难者依据难民署的章程进行难民地位甄别。而申请后的生活救济等也由难民署提供，而教育等问题则由难民署与地方政府协商解决，安排难民子女在当地入学。但是难民署是没有能力来保障避难申请人的工作权的，就业许可作为一个行政许可是一个主权国家的内部事务，只能由我国政府颁发。所以在现有的机制下，避难申请人的工作权根本无从讨论。

但是，这些避难申请人都有可能在中国面临较长时间的难民甄别程序。据难民署驻华代表处的介绍，目前难民署驻华机构只有十几个工作人员，而进行难民甄别的工作人员只有几个，而难民甄别又往往涉及复杂的背景调查，所以甄别时间长达一年甚至若干年。而在等待难民身份确认的漫长时间里，避难申请人只能从难民署得到极少的生活救助，起码的生存都很难保障，这是不符合人权保护的要求的。

从操作层面来看，目前在我国通过联合国难民署申请避难的人数一共只有几百人，相对于我国劳动人口而言只是很小的一部分，允许其就业不可能对我国的就业市场造成冲击。而且其中不乏在中国留学时因为祖国发生战乱等情形而在中国申请避难的人，这些人受过高等教育，甚至拥有博士学位，加上其独特的文化语言背景，有可能拥有我国劳动市场所需要的技能。即便在未来，避难者人数增加，普通避难申请人的就业技能也不大可能对我国劳动力市场构成强烈竞争，因为我国劳动力市场对汉语和文化背景的要求一般外国人很难达到。无论如何，通过就业自助对任何人来说都是更有尊严的一种方式。通过就业，避难申请人及其家人可以享有其他权利，包括医疗、教育、住房等，这是充分发挥人的主观能动性的帮助方式，而且可以减少接收国的救助负担。

综上所述，考虑到我国的整体情况，在避难申请人等待确认期间，应该在申请递交以后一段时间内允许其就业。这个时间按照各国一般实践和人权保护的要求以不超过6个月为宜。比如美国曾经在递交避难申请后即允许就业，结果招致大量的非正规移民滥用避难程序以达到留在美国的目的，但是在改为180天以后即有效地避免了上述情形。我国对非正规移民的吸引力不如美国，所以将时间限制在6个月应该是比较适当的。

当然为了与已经获得承认的难民有所区别，可以对避难申请人实行就业许可制度，便于管理。但是鉴于我国劳动力市场因为语言文化等原因本身即具有的排他性，为了使避难申请人更易获得就业机会，不应该也没有必要再对就业范围、工种等做过于严格的限制。

我国目前与避难申请人最直接相关的法规应该是1996年颁布的《外国人在中国就业管理规定》。但是这部部门规章法律位阶很低，也早已不适应发展变化了的现实情况。目前人力资源和社会保障部和外国专家局等部门正在研究起草《外国人在中国工作管理条例》，这是通过更高位阶的行政法规来明确避难者工作权及相关权利的好时机。另外，2008年9月外交部、公安部和民政部联合向国务院法制办提交了《难民甄别和管理办法(送审稿)》。这样一部部门规章，在规定难民甄别标准和程序时，也应该明确在甄别等待期间，避难申请人应该享有的包括工作权在内的各项权利。

五、结语

随着全球化的进程，难民的移徙将是未来世界各国均要面临的问题，中国也不会例外。我国是安理会常任理事国，又是全球第二大经济体，保护难民既是我国的国际义务，又是提升我国国家形象、体现软实力的必要措施之一。

避难申请人虽然其身份有待甄别，但其中的很多人实际上就是难民。当这部分申请人被正式承认为难民后，将在很长一段时间内留在我国，直到被重新安置(resettlement)前往第三国——通常是美国。各国的经验证明，难民如果能享有较好的权利保护，则更有利于其自力更生，加强其返回母国或前往第三国寻求更好生活的能力。此外，即便是那些最后不被承认为难民的申请人，因为甄别过程通常需要较长时间，也会在我国停留一年甚至更长时间，这么长的时间无法就业，而获得的生活救济又难以维持体面生活，是会影响我国的社会安定的。很多避难申请人拥有一定的劳动技能，可以自食其力，甚至可能拥有我国劳动力市场稀缺的技能，可以为我国经济做贡献。

另外，避难申请者和难民也是移民的一个类别，很多与之相关的政策和法律要放在移民法这个大的框架下去制定和实施。但是我国的移民立法非常滞后，这会影响到我国对避难者的保护和管理，不利于依法治国。因此，我国不仅应尽快建立难民甄别和保护机制，而且制定一部全面的移民法也是当务之急。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：梁紫薇

审核编辑：杨子韵