鲁英（中山大学法学院）

人口流动，通常有二个方面的原因：一是生存需要；二是发展需要。在古时，人口的大规模流动和迁移，主要是因为生存需要，由于战争、灾害或生活资源的缺乏和破坏，人们不得已从一个地方迁移、流动到另一个地方。而现代人口的流动，主要是自身发展和国家发展的需求。如在中国，由于经济改革、开放，尤其是广东沿海地区的经济发达；以及内地与沿海地区可支配收入水平的差异；及广东率先经济开放后，新增三资企业的生产力需要和可支配经济收入均高于内地贫困地区，而吸引了百万民工下广东。

根据第五次人口普查资料反映，广东省10年内人口增幅达37.5%为全国最高。广东省普查总人口为8642万人。普查常住半年以上的流动人口为2696万人，其中外省流入人员1169万人，占44.5%；若加上外省在广东半年以下的暂住人口数，外省在广东流动人口数达1500万人，在人口统计上，这种增长主要是机械增长，也即迁移增长。根据普查数字分析，外来流动人口中以女性、低教育程度者居多，多是初中和小学文化。根据广东省总工会近二年统计资料反映，流动人员中外来工至少有600多万人以上，其中70%为女工，也即外来打工妹。对外来打工妹广义的解释，应指包括白领打工妹，直接从业生产或服务于各种营业场所的所有外来打工妹。本文主要对后者外来打工妹的权益保护进行研究。

    一、户籍管理制度的沿革与发展

    1．传统户籍管理制度的限制及沿续。

中国传统的户籍管理制度延续了千年以上，通常依田为主，以农为主，历经朝代变迁。中国历史上对人口流动，曾视为流民问题，与生存有关，并习惯上将流民与动乱联系在一起。例如明末时在籍人口6000万人，但至少有600万被视为流民。又例如清朝末年，自然灾害不断。1931年长江水灾，灾区人口的40%流离失所；1938年黄河水灾，殃及44县市，死亡89万人，有391万流离失所。在抗日战争期间，至少有5000万难民，占当时全国人口总数的10%以上。可以说中国历史上，尤其近代史上的重大事件及自然灾害都是造成规模巨大的人口流动浪潮，造成社会生产力的巨大破坏，甚至造成社会经济发展的停滞乃至倒退。战争、灾害的必然结果是更朝换代后。流民回归田园。

但今天流动人口的意义是源于发展的动机，源于国家的行为，因此，户口管理制度因人口流动的需要而变化，并通过法律、法规、政策予以流动人口的法制完善。

中国解放初期人口流动呈自然状态，人们喜欢20亩地一头牛，城市就业自由，农村与城市人口的流动呈稳定状态。

我国对人口户籍管理政策，最早规定于1951年7月16日，是公安部颁布实施的《城市户口管理暂行条例》；1955年6月9日国务院《关于建立经常户口登记制度的指示》。至1958年1月全国人民代表大会常务委员会第91次会议通过颁布的《中华人民共和国户口管理条例》，首次就法规的形式限制农村户口迁移城镇，源于当时城市人口饱和而造成城市生活资料的供应紧张。同年9月中共中央精简干部和安排劳动力五人小组，又书面发出《关于精简职工和减少城镇人口工作中几个问题的通知》，国家号召城市人口到农村，进一步明确限制小城市人口迁往大城市，立法的结果是中国的户籍制度发生了城乡人口分离，自然形成城乡人口的不同等级制，也被称为二元户籍结构。

    从60年代到80年代，期间曾经历60年代初的自然灾害，和60年代末的文化大革命，这一时期的户口管理政策，有公安部1962年12月发出的《关于加强户口管理的意见》，再一次严格限制农村户口迁往城镇，尤其是对大城市的人口增长进行了特别控制。例如1964年8月4日国务院批转的《公安部关于户口迁移的规定（草案）》；1977年12月，国务院再次批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》。可以说，上述政策的规定使得农村户口与城市户口形成了不同管理制度。也就自然形成了户籍等级制度，至少在人们的意识中，城市人口优于农村人口。

    2．户籍管理制度的改革

户籍管理制度的改革是从80年代初的经济改革开放开始。国家对以往户籍制度统得过严、管理过死的问题，给以了审视和调整，首先是政策上的变更。如1980年9月公安部、粮食部、国家人事局联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇，由国家供应粮食的规定》，首次提出了“农转非”的户籍政策。其次明确规定，凡是符合规定的专业技术干部，其配偶由农村迁往城市时，不占公安局正常审批的控制比例，但随之而来的又是农转非的失控。于是1985年7月13日公安部制定了《关于城镇暂往人口管理的暂行规定》；国务院《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》。为防备户籍管理又一统而死的情况，同年10月15日，又由公安部制定、国务院批准了《临时身份证暂行规定》的发布和实行。1985年9月6日，全国人大常委审议通过生效的《中华人民共和国居民身份证条例》的施行后，居民身份证制度的设立使我国人口制度，由传统的户籍管理到人户的管理，充分体现了经济改革开放后，农村人口流动的特征，及个人选择流动的自主权利。

80年代后期户籍管理制度，曾一度通过蓝印户口制度的确认得到发展，如1992年广东等十多个省市，根据公安部《关于实行当地有效城镇居民户口的通知》，制定适合当地的蓝印户口政策。如在广州、1998实施《广州市蓝印户口管理规定》，曾一度规定可以通过交纳城市增容费领取蓝印户口，后期又根据华侨政策购房可以准予一名或数名外地或农村户口入广州市户籍，再后发展为货币购房入户政策。

此外，于1998年，1999年，先后由国务院批转有关人力资源引进的四项改革政策，对有贡献者和业务骨干的配偶的户口迁移，取消了以往受年龄、分居时间、指标等原政策规定的限制。促进了人才的流动。加速了我国对二元户籍制结构改革的意向和里程。

    二、现行户籍管理政策与外来打工妹应享有权益的冲突及影响

    1、法律规定

我国的户籍法律《中华人民共和国户口登记条例》于1958年制定，至今已有40余年的历史，已明显不适应当前的经济体制和生活方式。条例施行以后的有关行政法规、政策等，均存在局部性、时间性、及操作上的限制，尤其是上述各个时期发布的条例、及相关行政法规政策，已不能体现对当前无论是东、南沿海地区或西部地区外来女工的权益保护。

由于经济原因，女性历来是世界各国立法以特殊保护的弱势群体。我国法律的制定也具体的反映在对弱势群体的特殊保护。

（1）宪法。

1982年《宪法》第42条规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务；宪法第48条规定：中华人民共和国妇女在政治的，经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益，实行男女同工同酬，培养和选择妇女干部。

（2）民法。

1986年《民法通则》第105条规定，妇女享有同男子平等的民主权利。

（3）妇女权益保障法。

1992年《妇女权益保障法》从6个方面规定了妇女享有政治权利、文化教育权益、劳动权益、财产权益、人身权益和婚期家庭权益。还具体规定了国家保护妇女依法享有的特殊权益，并逐步完善对妇女的社会保障制度。

（4）劳动法。

1994年《劳动法》专章具体规定对女职工的特殊保护，以及违法应承担的法律责任。与劳动法辅助的行政法规与政策规定，还有1999年全国总工会发布的《工会女职工委员会条例》等。

    此外，我国对从业妇女的特殊保护还散见于其他法律、法规、政策中。

2、冲突

    可以说我国法律对于从业女工的特殊保护，通过立法给予了充分的保护。但由于我国户籍管理制度所造成的二元户籍管理结构，却与外来女工依法应享有的权益发生了法与法的冲突。不可避免地使外来女工不仅与城市就业女工之间形成了鲜明的差异。城市就业女工通常指在公有企业从业的女职工。外来打工妹因为户籍问题而得不到公有企业就业的机率，即使能到公有企业就业，但所享有企业待遇也将明显低于城市就业的女工待遇。其次，与下岗女工也存在差异。下岗女工因企业竞争机制而下岗失业，但她们有返回就业的机会，下岗期间能享有部分工资和劳保医疗待遇。但外来打工妹的失业就意味着一无所有。需要重新找寻工作。因为户籍问题已成为被社会歧视的标志。

3、影响

法律的制定，虽保障了从业妇女应享有的合法权益。也保障了外来打工妹异地从业的权利。但由于户籍制度的限制，仍直接限制了外来打工妹的就业环境。

绝大多数外来打工妹由于文化低，来自于农村，只能从事简单的生产劳动，一般就业于三资企业和私营企业，从事简单、繁重、或来料加工生产；其次有一部分就业于服务性行业，如酒楼、娱乐场所，理发店、健康按摩或健康服务中心。由于劳动力的市场化，劳动力供大于求。因而，在就业上，对外来女工的歧视，侵害外来女工的权益不断发生。

其次由于外来女工的户籍“身份”问题，从业劳动合同多是短期的；于是婚姻问题、生育问题、劳动时间问题、受教育问题，都有可能使一名外来打工妹，遭受到精神上，心理上的影响。例如，非公有制企业对女职工劳动保护，就存在不少问题：

    ①生育权的侵害。随意解雇怀孕女工。在大量使用女工的非公有制企业中，就业年龄已由原来年20岁下降至18岁，企业往往在女工生育年龄前即终止劳动合同，侵害外来女工合法权益。在广东省总工会一项调查中，有13.9%的企业禁止女职工怀孕或怀孕即解雇。广州市的一些乡镇企业和市县集体企业还存在女职工怀孕7个月仍上夜班的情况。根据珠海市一项调查反映，37%的产妇在法定哺乳期间没有哺乳时间安排。

②劳动健康保护权的侵害。妇女从业工种和四期保护权由法律规定，但仍发生处于经期的女职工们从事高空、低温、冷水作业和三级体力劳动。例珠海市98年对188家企业进行调查，有26.7%的女工经期期间仍在低温、冷水环境下工作。

③人身安全权的侵害。在三资企业就业外来女工一般住在厂区，住处一般与外界隔离，有的甚至被监管。1999年广东地区就有三家外资企业由于消防措施不够，发生特大火灾。如东莞石碣“1.23”特大火灾事故（死亡14人，其中外来打工妹12人）；深圳“6.12”特大火灾事故（死亡16人，其中外来打工妹12人）。

劳动部1996年曾发布《企业职工工伤保险试行办法》，规定了企业必须按照国家和当地人民政府的规定投保缴付工伤保险费。但是很多企业只给少数员工投保，或者干脆不投保。前述深圳“6.12”特大火灾事故，16名死者中，只有为1名职工投了工伤保险。

④人身权利的侵害。如强行加班加点，劳动强度超负荷，直接危害外来打工妹的身体健康和生活素质，有的企业甚至侵犯打工妹的人身权利。如广州花都市一台资企业两名女工因忍受不了苛刻的管理而提出辞工，结果一名女工被厂方诬陷为小偷，在厂区挂牌游行，另一名女工的眼睛被保安用胶水泼伤。又如某私营企业因追查包装袋下落而强行外来女工脱裤检查，强行搜身。2001年春节前夕，广州火车站发生的45名打工仔、打工妹因车票而被强制搜身，更能说明户籍制度所造成外来打工者人格权、名誉权的无形歧视。

⑤外来打工妹婚姻问题上的压力。外来打工妹打工期间，虽然可以享受恋爱，但无法享受婚姻。其一，外出打工夫妻分离的多。过去婚姻特征是男主外，女主内，现在的特征是外出流动妇女多于男子，男在家乡务田打工、带孩子、女的出外打工，挣钱。如广州某健康服务中心有40余名外来打工者，其中30余名是已婚外来打工妹。每年只能在春节假期期间回家享受婚姻家庭，其二，少数已婚外来打工妹与其丈夫共同外出打工的，虽能生活在一个城市，但由于住房问题，也只能牛郎织女。前不久，广州某报曾披露第五次人口普查中，在广东某地发现在一间不足8平方米的住房中，却住着四对打工夫妻。

⑥已婚外来打工妹的子女教育。已婚外来打工妹只能将子女交给其家乡的丈夫或老人带养。不可能将子女带在身边，因而对子女的教育十分担心。

    此外，由于户籍管理制度，外来打工妹更谈不上继续受教育或得到发展。

    三、户籍制度的改革是外来打工妹享有权益的基本保障。

古今中外户籍制度的功能不外是二种，一是维护社会秩序功能，二是服务社会功能，在我们经济改革开放后，城乡人口分离状况，越来越不利于社会的发展，并直接影响到对外来打工妹的权益保护。虽然，近年来我国制定了流动人口的管理政策，以及公安局户政管理局制定了《人口信息计算机管理系统管理维护暂行规定》。如广东省1998年发布的《广东省流动人口管理条例》，但这些规定只是对社会治安提供法律根据，仍不能解决当前流动人口尤其是外来打工妹的切身利益保护。笔者认为：

1．户籍制度的改革，首先要有观念上的改变。户籍制度把我国的公民划分为农村人口与城市人口，同时附带制造了城乡人口的差异，造就城市人口的优越性。在就业问题上因户籍问题而制造了外来打工者和城市、本地职工待遇的差异，尽管国家及政府通过立法和积极遏制差异，但城乡人口人格平等，权利享有平等仍是存在的问题。因此，户籍制度的改革，首先应是立法者及社会公众观念的改变，才能有户籍管理制度的变革和完善。

2．取消原农业户口和非农业户口登记制度。以常住登记户口；经常居住暂住户口（指一年以上）；以及临时寄住暂住户口予以分类登记和统计。使户口登记成为一种符号。使户口登记不代表任何身份的利益或价值，以及社会阶层。

3．完善城乡人口同工同酬政策享有同等劳动同等报酬，以及享有同等各类补贴如住房、物价、医疗保健、社会养老保险等。

4．放开劳动力市场，准许人口自由流动和迁移，使农村人口与城市人口自由流动。根据优化劳动竞争机制，消除原城市人口与农村人口就业中的不平等待遇。自由流动、淡化户籍的控制性功能。

综上所言，可以看到，取消原户籍管理制度的不合理因素，建立新型的户籍管理制度，不仅是发展人力资源，创造财富的需求。而且也将从更深层次去消除不平等；完善对外来流动人口的管理。近年来广东省十分重视对外来人口的户籍管理。如佛山市政府重视外来人口的流动，将外来流动人口中妇女、儿童发展纳入当地规划，以确保对弱势群体权益的保护。广州市对外来人口的管理朝着智能化。方向发展，在全国首次迈出了重要一步，今年6月，广州市将全面铺开对外来人口办理IC卡暂住证的工作，外来打工仔、打工妹将得到一张类似银行提款卡的IC卡，有望享受只有广州市民才能享有一些待遇。IC卡放入专门的读卡机，就可读出持证人学历、职称、专业特长，计划生育、工作情况指纹等信息。IC卡的制作由广州市公安局承担，信息采集工作由街道办事处派出专人进行。每个持有IC卡暂住证的外来人口都可以在广州市范围内自由地找工、租房，配上原住地身份证，可以在广州办理港澳通行证和因 私护照。此外广州市所采取的另一相应措施，广州市政府的决定取消原每月对外来打工者出租屋将取每平方米0.45元的管理费。

        笔者认为，我国对户籍管理制度的完善和改革已从21世纪正式开始。外来打工妹应有权益的保护，随之户籍管理制度的发展将得到更多的保障。

    本文为第二届全国打工妹权益问题研讨会——关于打工妹户籍问题的研讨论文