金英杰（中国政法大学）

朱镕基总理在 2002年召开的第九届全国人大第五次会议作政府工作报告时，提出“对弱势群体要给予特殊的就业援助”，在政府的有关文件中首次引用了“弱势群体”这个名词，引起了人们的普遍关注。在我国劳动法律规范中没有弱势群体的概念和界定，就我国劳动法学而言有特殊群体的概念，一般将特殊群体界定为由于各种特殊原因有就业障碍或在劳动力市场上处境不利的人员，包括妇女、残疾人、少数民族人员和退役军人等。弱是相对于强而言的，弱势群体是相对于强势群体而言的，那么，在我国现行市场经济条件下，弱势群体应包括哪些人员，如何对弱势群体劳动权益进行保护，本文作一探讨。

一、对弱势群体的基本界定

一般认为我国的弱势群体应包括妇女、残疾人、下岗人员、进城务工的农民。如：劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平认为弱势群体主要包括四部分人，即：（ 1）下岗职工；（2）“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人。（3）是进城的农民工。他们没有享受到城里劳动者的同等待遇，受歧视，劳动权益得不到保护。（4 ）较早退休的“体制内”人员。这部分人主要是从集体企业退下来的，当初退休时工资水平非常低，维持基本生存较为困难。（《海南日报》2002年3月12日）

按广州政府的定义，“弱势群体”应包括家庭人均收入达不到社会最低生活保障标准的人员、无业人员、失业人员、孤寡老人、特困人员、残疾人士和下岗职工中的困难人士。（《香港大公报》2002年3月19日)

上海将40岁以上女职工、50岁以上男职工及低收入着作为就业市场上的弱势群体予以关注，为了照顾劳动市场的弱势群体，上海在2001年内，实施“40-50工程”，协助解决40岁以上女职工、50岁以上男职工的就业问题。（联合早报电子版 Zaobao Online 新闻：国际2001年2月13日 ）

从上述表述中我们可以看出，在弱势群体由哪些人组成问题并没有一致的看法，作为地方政府是以收入低于社会最低生活保障线，有城镇户口的人员作为界定弱势群体的主要根据，而没有将农民工作为弱势群体的人员。

笔者认为，根据我国目前情况，考虑到与劳动关系的密切联系，应从以下几方面认识弱势群体：

1．弱势群体应是在劳动力市场上就业困难的人员。如妇女、下岗职工、进城务工的农民等。

妇女就业难。在计划经济体制下，劳动力资源的统包统配，使社会上的大多数妇女成为就业主体，但在市场经济条件下，在劳动力供大于求的状况下，妇女往往成为就业歧视的对象，近年来出现的女大学生就业难、下岗职工以女性居多，充分反映了妇女充分就业问题已成为我国 21世纪面临的重大问题

下岗职工就业难。前几年，在进行经济体制改革的进程中，国家对经济结构、产业结构进行调整，企业兼并破产力度较大，大批城镇下岗职工进入再就业中心，据统计从1998至2001年期间，全国就有2550万国有企业职工失去了工作（《中国的劳动和社会保障状况》白皮书）。而近1、2年协议期满很多下岗职工即将出再就业中心，由于他们知识老化，从年龄结构上不能满足用人单位的需求，出中心对大多数下岗人员而言就意味着失业，在就业市场的竞争中下岗职工处于劣势，这是不争的事实。如劳动和社会保障部在2001年8月发布了在沈阳等10个城市（沈阳、齐齐哈尔、南京、合肥、郑州、宜昌、长沙、成都、贵阳、西安）所做的一份抽样调查报告。报告显示，目前我国失业人员和下岗职工再就业的难度正在加大。在被调查的企业下岗职工中，大都年龄偏大，工龄较长，文化程度和技术技能较低，家庭负担重，他们面临失业的危险。（资料来源http://www.sina.com.cn 2001年8月23日新华网）

农民工就业难。我国自20世纪80年代末多次发生民工潮。民工潮与乡村土地资源贫乏，地少人多以及城市化进程密不可分，它是我国向后工业化国家转化过程中的必然。大量农村剩余劳动力涌向城市是与一个国家的城市化进程同步的。目前，我国正处在这个过程中。在今后的5到10年中，还会有更多的农村劳动力不断地从农村向城市流动。“十五”计划发布的数字是，这五年将有4000万农村剩余劳动力转向城镇和非农产业就业。据人民日报2000年6月10日报道，2000年末我国城镇从业人员是2.12亿，4000万农村劳动力相当于其18％。事实上，从农村的发展需要看，5年转出4000万是远远不充分的，我国需要在未来5到10年的时间里，每年转出1500多万农村剩余劳动力。这个估计并不夸张。因为我国可耕地只占世界耕地面积的7％。按照世界平均的农业生产率推算，我国的种植业最多只需要5000万人就够了。而2000年末我国乡村就业人数为4.99亿人。（资料来源人民日报2002年6月10日）农民对城市有限就业岗位的直接竞争已不可避免，大量的农村劳动力涌入城市给地方政府、当地的社会治安、带来了压力。各地方政府在解决城镇居民就业和流入城市的农民就业上，一直处于两难境地，在城市资源有限、劳动岗位有限的状况下，如何协调城乡劳动力对就业岗位的竞争，成为地方和中央政府的难题。从目前看，大城市一般都采取相关的政策，在户口、区域、就业岗位上进行一定的限制。由于相关政策、城市的容纳能力有限以及农民工自身素质等诸多因素，有些城市中存在着大量无业农民，处于准失业状态，就业难。

2．弱势群体应是缺乏基本生存保障、缺乏社会保障的人员。下岗职工以及农民工较符合这一点。下岗职工只领取下岗生活费，有限的经济来源严重影响其基本生存，在大城市居高不下的生活费用、子女教育费用的状况下，有些下岗职工的家庭基本生存都成问题。而流入城市的农民工，由于其受教育程度低，专业技能较差，大多数从事着脏、累、差、险工作，所获得的报酬低廉，劳动待遇差，在社会保障方面农民工基本上没有被纳入社会保障范畴，虽有部分城市将农民工纳入了失业保险、养老保险范畴，但覆盖面毕竟有限，农民工的社会保障权普遍不受重视。

3．弱势群体的劳动人格不受尊重，其合法权益易受侵害，法律保护力度弱。弱势群体普遍受歧视，尤其农民工在就业上、劳动条件、劳动待遇上受歧视，劳动安全卫生条件差，劳动报酬经常被无理克扣或拖欠，其合法权益极易受到损害。如今年以来不断持续报道的煤矿企业事故，死于事故的已达数百人，而其中大多数是农民工。很多农民工根本不能获得体面的劳动、有尊严的劳动，如何使弱势群体安心、安全的从事劳动，成为保护弱势群体的重要问题之一。

4．弱势群体缺乏职业培训机会。劳动者要想在就业竞争中获得竞争优势，得到职业上的发展，必须不断提高自身的素质，相对于其他劳动群体而言，下岗职工尤其是农民工缺乏职业培训机会，城市现有的职业培训机会很少有提供给农民的，尤其职业培训机会缺乏，农民工素质难以提高，影响其就业和获得更好的工作岗位，从而形成恶性循环。

二、我国有关弱势群体保护的法律规定

1．女职工劳动权益的保护

为了保障女职工平等就业权利的实现，《劳动法》第 13条规定：“妇女享有与男子平等的就业权利。在录用职工时，除国家规定的不适合妇女的工种或者岗位外，不得以性别为由拒绝录用妇女或者提高对妇女的录用标准。我国的《妇女权益保护法》和《女职工特殊劳动保护规定》等规定对妇女的劳动权益的保护做出了进一步的规定。对违反劳动法规定侵害女职工合法权益的，《劳动法》第95条规定“由劳动行政部门责令改正，处以罚款”，造成损害的，“承担赔偿责任”。

2．残疾人劳动权益的保护

《劳动法》对残疾人劳动权益的保护更多的侧重于就业权的保护，规定就业平等原则，并根据《中华人民共和国残疾人保障法》对残疾人在就业上给予照顾。《中华人民共和国残疾人保障法》规定，国家推动各单位吸收残疾人就业，机关、团体、企业事业单位、城乡集体经济组织，应当按一定比例安排残疾人就业，并为其选择适当的工种和岗位。但对残疾人就业权受到侵犯应如何追究法律责任，劳动法没有做出专门法律规定。

3．下岗人员劳动权益的保护

下岗是中国由计划经济向市场经济转轨时期的特殊历史现象。对下岗职工国家和地方政府一直予以关注，规定再就业中心为下岗职工提供基本生活保障，提供社会保险待遇，并推动再就业工程，完善和落实鼓励下岗职工再就业的优惠政策。对下岗人员劳动权益的保护主要是通过政策调整。

4．农民工劳动权益的保护

对农民工劳动权益的保护目前主要依据劳动法的一般规定，我国尚无系统或专项对农民工劳动权益保护的法律规范，有的也只是非常零散的规定。

三、如何加强对弱势群体劳动权益的保护

1．加强立法

我国对弱势群体劳动权益保护方面虽然制定有一系列法律规定，但立法内容过少，且不成体系，过于零散，对损害弱势群体劳动权益的法律责任规定少，致使弱势群体运用法律手段维护自己的合法权益途径不畅通，具体操作起来困难。鉴于我国弱势群体在就业权实现上，在劳动条件、劳动标准上处于弱势地位，且就我国立法传统而言，分别立法几成定式，因而建议加大对弱势群体劳动权益保护立法，立法形式可以多种多样，可单独立法，也可分散立法，甚而可仿效〈〈消费者权益法〉〉，制定一部劳动者权益保护法，逐步提高弱势群体的劳动条件与劳动标准，使其与一般劳动者群体的劳动条件、劳动标准相一致，从而达到平等保护的目的。

2．政府在弱势群体劳动权益保护上应发挥积极作用

弱势群体劳动权益的保护关系到社会秩序的稳定、国家经济的顺利发展，因而作为政治国家必须予以积极的干预。国家干预的手段可以是通过推动再就业工程，可以提供职业指导、职业介绍、信息发布，可以提供职业培训的资金支持，更重要的是加强劳动行政监察力度，扩大行政监察范围，将弱势群体劳动权益的保护纳入中央和地方政府的行政监察视线范围内，及时监察、及时惩处，可避免更多的突发事件、过激行为的发生，增强弱势群体的社会安全感，进而实现社会安定，促进经济发展的目的。

3．工会应发挥积极作用

工会将维护职工合法权益作为其主要职责，但恰恰在弱势群体中工会的组建率低，弱势群体权益保护成为工会的盲点。农民工被排斥在工会维权范围之外，建议工会应积极介入弱势群体劳动权益保护的领域，提高工会组建率，或成立专门的维权组织，关注弱势群体劳动权益的保护，使之纳入有组织、依法保护的轨道，减少或避免应个人维权的弱势状况。

4．应在全社会范围内进行劳动法制宣传教育活动，正确处理效率和公平的关系。我国实行市场经济如果从1993年算起，将近10年了，在这10年中经济有了突飞猛进的发展，人民生活水平有了很大提高。但弱势群体却未能充分享受经济增长与扩张的好处，未能充分分享社会发展的成果，国家税收增加了，企业利润上去了，但就业岗位却减少了，弱势群体的劳动标准几乎处于停滞状态。如据统计，2000年、2001年，我国的税收总额分别比上年增长了22.8％和19.7％。而在这两年中，全社会的就业岗位的增加几乎停滞。与1999 年比，2000年城镇从业人数只增长了1.24％（陈淮：就业形势会在既存矛盾上叠加新的矛盾 http://business.sohu.com/人民日报2002 年6月10日）。 造成这一问题的原因之一就是在全社会范围内未能正确处理效率和公平的关系，企业为实现利润的最大化，压低劳动成本，在“效率优先兼顾公平”的口号下，地方政府，包括中央政府未能充分认识社会公平的重要意义，因而忽视弱势群体劳动权益的保护。因此应在全社会范围内加强劳动法制宣传教育活动，认识劳动法不仅是劳动者权益保护法，也是社会本位法，强调社会利益的维护，强调社会公平，强调中央政府、地方政府、所有用人单位，包括劳动者个人的社会责任，在弱势群体劳动权益保护方面，在维护社会安定、社会安全方面都具有不可推卸的义务和责任。

我国政府相继于 1997 年 10 月和 1998 年 10 月签署了两个人权公约即《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》，这两个公约都在 2001 年 2 月由我国全国人大批准，作为公约的签署国，我国应依法履行义务，而劳动权益的保护正是这两个人权公约的重要内容之一，因此关注弱势群体，保障弱势群体的劳动权益，既是我国忠实履行国际义务的体现，也是社会进步、社会文明的体现，而实现社会民主、社会公平、社会正义也应是社会主义市场经济的终极目标之一。

原载于北京市劳动法学和社会保障法学研究会网站