摘要：联合国《儿童权利公约》及其第5条为理解国家与父母或其他照料者之间在家庭教育领域的关系提供了一种新的范式。我国2021年颁布的《家庭教育促进法》，既是对实践中家庭教育存在的问题和社会关切的回应，也是落实《儿童权利公约》的积极举措，反映了该公约倡导的新儿童观和儿童发展框架。从儿童权利的角度看待《家庭教育促进法》的规则构建，该法符合《儿童权利公约》及其第5条以儿童为中心，全方位、多主体共同保障儿童权利、促进儿童发展的立场。在家庭内部以及全社会对提高家庭教育与促进儿童权利的意义的认识是实施《家庭教育促进法》的关键，特别是在构建家庭教育服务体系和司法干预过程都应尊重儿童权利主体地位，基于儿童身心健康和能力不断发展的特性，坚持儿童最大利益、非歧视等基本原则，为家庭教育领域儿童权利的实现提供全面的支持和保障。

关键词：儿童权利；家庭教育；儿童权利公约；家庭教育促进法

《儿童权利公约》（以下简称《公约》）1989年11月20日由联合国大会决议通过，1990年9月2日生效。《公约》提出一个新的儿童权利概念和儿童权利框架，确认了儿童作为权利主体的地位，以及能力不断发展的特性，并为规范儿童、父母和国家之间的关系提供了一种新的范式。特别是根据其第5条，既承认国家必须尊重父母抚养子女的权利、义务和责任，又强调以儿童为中心、基于儿童权利的实现为父母按照儿童不同阶段接受能力（evolving capacities）开展家庭教育提供指导。

根据《公约》第4条，缔约国有义务采取立法、行政等措施履行公约义务，实现公约中规定的儿童权利。中国作为《公约》的缔约国，全国人民代表大会常务委员会2021年10月23日通过了《家庭教育促进法》，这是中国立足本国实际对《公约》条款的落实。2025年1月31日，《求是》杂志发表了习近平总书记《注重家庭，注重家教，注重家风》的文章，提到“作为父母和家长，应该把美好的道德观念从小就传递给孩子，引导他们有做人的气节和骨气，帮助他们形成美好的心灵，促使他们健康成长”。文章强调了父母在儿童发展过程中提供指导的关键作用，也体现出在该法颁布后，如何有效实施、加强家庭文明建设成为当前家庭教育工作的重点。

在《家庭教育促进法》出台前后，围绕家庭教育立法的制定和实施，学界主要从家庭教育立法的必要性、调整对象以及家长、国家和社会的责任分担等方面开展了具有建设性的研究。然而，既有文献缺乏从国际人权法角度对家庭教育立法的法理基础和实施路径的研究。基于此，本文结合《公约》，分析我国《家庭教育促进法》吸收转化该公约的宗旨、原则和规则，促进家庭教育、保障儿童权利的具体情况。在此基础上，讨论以《公约》特别是第5条指导《家庭教育促进法》有效实施的意义。

《公约》第5条规定：“缔约国应尊重父母或于适用时尊重当地习俗认定的大家庭或社会成员、法定监护人或其他对儿童负有法律责任的人以下的责任、权利和义务，以符合儿童不同阶段接受能力的方式适当指导和指引儿童行使本公约所确认的权利。”该条在将儿童视作独立的权利拥有者和能力不断发展的能动者的基础上，为调整儿童、父母（或其他监护者）与国家之间的三角关系提出了规范性标准。

（一）《公约》第5条确认了儿童是能力不断发展的权利主体

在《公约》通过之前，父母被认为对子女拥有广泛而不受约束的权力。但《公约》确立了新的儿童权利概念，将儿童视为具有人格、尊严和个性的独立权利拥有者，而不仅仅是被照顾的对象。儿童有权以自己的名义行使《公约》规定的一切权利，即使是幼儿，父母的养育、照料和教育方式也应将其“作为具有自主权利者予以尊重”。

然而，实践层面儿童行使和主张自己的权利会受到自身能力水平和年龄成熟程度的影响，法律并不总是承认儿童有能力自主作出决定，以及他们参与此类决定的可取性。正如家庭法专家Kamala Bhaie所言，“婴儿期是一种法律上的残疾……未成年人无法完全承担成年人的合法权利和责任。法律在任何情况下对未成年人施加的限制都是考虑到了未成年人的年幼和基于他们缺乏判断力的假定，为确保未成年人的利益而采取的措施”。这种将年龄和能力视为儿童行使权利障碍的观点，使得如何在法律上平衡保护儿童不受伤害和鼓励儿童自主成为一项挑战。

对此，《公约》第5条并未将儿童相较于成年人而言的能力不足作为其行使权利的固有限制，而是指出随着儿童年龄不断增长，能力“不断发展”的特性。“发展”不是指作为发展权的一种权利或利益，其反映的是对儿童身体和神经成长过程的理解，包括“儿童身体、智力、精神、道德、心理和社会多方面的发展”。儿童这些方面的发展会随着儿童的年龄增长而形成一条逐步演进的轨迹。第5条力图在反映这一现实的基础上尊重儿童的主体性和能动性，即儿童有权根据自己不同阶段具有的能力行使与之相适应的权利。

更重要的是，《公约》第5条确认儿童行使权利的能力发展与父母、家庭和社区提供的指导和引导密切相关，相互依存。既避免了强制性的年龄限制，又要求父母或其他监护人在指导儿童时尊重他们行使其权利的程度，期望父母提供协助，使儿童能够逐步脱离成人的帮助，独立地享有和行使自己的权利。

（二）第5条规定了父母为儿童“赋能”的责任

《公约》第5条的起草历史表明，其意图在于处理“儿童的权利，而非父母的权利”。这就给出了一种不同的父母—子女关系的概念：父母行使权利的目的并非为了自己的利益，而必须为了他们子女的利益及其权利的享有。

这一方面强调父母的指导和指引应当根据儿童能力不断发展的方式提供。虽然儿童系指18岁以下的任何人，但该年龄组涵盖了不同发育阶段的儿童，包括婴儿、幼儿、少年等。随着儿童年龄的增长，他们的器官和大脑都在不断发育，认知能力和行为能力也在变化。根据儿童这种能力发展的特点，父母、法定监护人或其他对儿童提供指导的合法人士在指导儿童时听取儿童意见越多，越能了解儿童的情况，从而在指导和指引儿童时调整指导方向，以反映儿童在行使权利方面不断发展的能力。这就使得《公约》第12条“尊重儿童意见”成为父母指导和指引儿童的内在要求。

另一方面，父母对儿童的指导和指引应当旨在促进儿童行使权利能力的不断发展。《公约》第5条强调父母对儿童的指导和指引的“适当性”。正如联合国儿童基金会咨询专家Gerison Lansdown所言，“他们（父母）并不享有‘提供他们认为合适的任何指导和指引的空白支票’”。根据《公约》的整体性原则，父母的指导和指引必须符合《公约》的其他所有条款，才能被认为是“适当的”。例如，父母在指引儿童的过程中不应忽视对儿童隐私权的尊重。同时，父母对儿童的指导和指引，只有旨在增进儿童享有其权利的能力时，才会是“适当的”。

联合国教科文组织《关于促进国际理解、合作与和平的教育以及关于人权与基本自由的教育的建议》规定，“教育”表明个人和社会群体，通过社会生活的全部过程来学习发展受教育者的全部个性、天赋和知识。儿童权利委员会也采取了类似的大教育理念，主张教育也可以延伸到家庭。这不仅反映了父母的指导具有为儿童赋能的重要性，也彰显了为实现这一目标国家为父母或其他监护人赋能的必要性。

（三）第5条包含国家为父母“赋能”的义务

《公约》第5条要求各国应当尊重父母和其他照料儿童者的责任、权利和义务，这一“尊重”义务，首先应理解为国家不得非法或任意地干涉父母向儿童提供指导和指引。但为实现《公约》第5条下的儿童权利，国家的义务不能止步于此。

一是《公约》为父母对儿童的指导设置了界限。父母指导子女的责任、权利和义务不是绝对的，而是根据儿童作为权利持有者的地位来界定的。尽管《公约》规定的国家为父母提供支持和援助的内容比以往任何国际文书都要多，但它也不允许在家庭环境中剥夺儿童作为个人的权利和尊严。如果父母提供指导的理念和方式“不适当”或与儿童发展阶段不符，都会损害儿童在《公约》第5条，乃至其他条款下的权利。例如，父母在指导中以性别、身体状况或其他理由歧视儿童，或是指导时采取体罚的方式，都已构成对儿童在《公约》第2条和第19条下权利的侵害。此时，国家的义务应当从尊重父母的责任、权利和义务转向保护和维护儿童权利的义务。

二是《公约》承认，实现儿童权利在很大程度上取决于负责照顾儿童的人的福利和可用资源。科学教养子女并非为人父母与生俱来的能力，不同家庭为子女提供的教育质量参差不齐，由此产生的教育鸿沟成为不容忽视的社会问题，需要国家采取措施为父母的观念和行为提供正确引导。《公约》第5条可被视为引入了一个框架，承认国家有责任建设父母、大家庭、法定监护人和社区成员的能力，使之在尊重儿童不断发展的能力基础上，为儿童提供适当的指导和指引。这就要求缔约国以恰当的方式为父母“赋能”，儿童权利委员会非常强调各国需要向家长提供教育方案，以及社会援助作为一项补充战略的重要性。例如，要求缔约国“为母亲、父亲提供育儿教育、父母咨询和其他优质服务”，以及采取措施“支持父母和照料者理解、接受和实施良好的育儿方式”。

可见，国家通过专门立法来规范和引导父母，促使其有效履行家庭教育职责十分必要。我国《家庭教育促进法》就是通过立法，从整体上为父母履行家庭教育职责提供助力，推动构建更好的教育方案及其社会支持和服务体系，为儿童的全面健康发展提供法治保障。

中国在1991年12月29日批准了《公约》，并采取了立法、行政等措施积极履行《公约》义务。《家庭教育促进法》的制定，既是为积极回应社会关切，对家庭教育中出现的问题提供指导和保障，也是落实《公约》的重要举措。

（一）父母在家庭教育方面存在的社会问题

鉴于儿童与父母及家庭间密不可分的连接性，“家庭”的概念在国际人权法和中国传统文化中都有着特殊的地位。它被认为是“社会自然和基本的单元”。联合国《儿童权利公约》开篇即强调，“应让儿童在家庭环境里，在幸福、亲爱和谅解的气氛中成长”。第18条明确强调，作为主要家庭成员、对儿童的养育负有首要和共同责任的父母，承担了促进家庭成为儿童发展最佳环境的义务。重视父母在家庭中对儿童的指导也是中华民族的优良传统。《颜氏家训》提到家庭教育的重要作用，“人生小幼，精神专利。长成已后，思虑散逸。固须早教，勿失机也”。《礼记·内则》中要求按照儿童的年龄来进行家庭教育：“子能食食，教以右手。能言，男唯女俞，男鞶革，女鞶丝。六年，教之数与方名。” 

 然而，近年来父母或其他监护人怠于履行监护职责、家庭教育缺失的现象并不罕见。尤其是当前我国的家庭结构经历了前所未有变化，既存在父母离家工作，监护责任由祖辈承担的情况，也有离婚率上升导致更多未成年人生活在单亲家庭和重组家庭中的情形。这些家庭模式的变迁导致了留守、流动儿童以及单亲家庭儿童群体的出现，家长监护缺位和家庭教育失效等现象不容忽视。

此外，父母及其他监护人履行监护职责、实施家庭教育不当的问题也很突出。家庭作为社会的基本单位，本应是价值观而不仅是知识的代际传送载体，但是有些家长在实施家庭教育的过程中，仅关注子女智力和技能的培养，将家庭教育的内容局限于提高学业成绩，品德教育、兴趣培养以及心理健康等被严重忽视。父母及其他监护人对家庭教育认识不足，或者由于主客观的条件限制等原因，家庭教育缺失、内容和方式不当，使包括受教育权在内的各项儿童权利均难以获得保障。

（二）国家支持、协助父母提升家庭教育能力和水平的立法目的

1. 通过规范父母家庭教育行为促进家庭教育的立法模式

根据《公约》第5条、第18条和第27条，父母承担养育子女的首要责任，各缔约国有义务向父母提供协助，使他们能够履行抚养和教育子女的职能。为此，多个国家在国内立法中通过调整家庭教育主体的权利和义务关系，以达到提高父母或其他监护人家庭教育能力，从而维护包括儿童健康发展权在内的各项儿童权利的目的。日本2006年修订的《教育基本法》将“家庭教育”单列为第10条，规定了父母和其他监护人对子女教育的首要责任和国家尊重、支持家庭教育的义务。《爱尔兰宪法》第41条和第42条承认家庭作为社会的基本单位，国家保障父母决定如何教育儿童的权利，以及对儿童权利的保护。这些规定都以《公约》第5条中的儿童发展框架为参照，明确了父母实施家庭教育的责任，以及国家支持、保障和适度规范家庭教育行为的义务。我国《宪法》第49条和《民法典》第1068条对父母抚养教育未成年子女的义务作出了原则性规定，但并未提及国家在保障和规制家庭教育方面的具体作用。

不论是从国际人权法和中华民族文化传统中教育儿童的观念，还是从现代家庭制度和家庭教育的变迁来看，国家通过专门立法来规范和引导父母，促使其有效履行家庭教育职责具有创新性，很有意义。国家的介入不是直接参与实施家庭教育，而是通过立法保障每个家庭获得必要的支持，最大限度地调动资源为家庭提供专业指导和服务，并对家庭教育工作加以指导，规范家长行为，规范服务机构的行为，等等。

2. 以促进型立法构建家庭教育保障体系的国家“赋能”方式

2021年1月20日，当《中华人民共和国家庭教育法（草案）》首次提请审议，并向社会公开征求意见时，学术界对家庭教育立法的名称出现了争议。一种主张用“家庭教育法”的名称，强调该法要兼顾宣示性、干预性和实施刚性；另一种主张采用“家庭教育促进法”的名称，强调这部法律应该侧重其促进和引领作用，并非强调制裁手段及其刚性。

立法名称差异的背后实际是立法逻辑起点和理念的不同。家庭教育的立法诉求在于普遍提升家庭教育能力和规范家庭教育行为。就缔约国对父母或其他监护人的规制而言，儿童权利委员会认为采取措施必须侧重于“预防性和支持性”，而非惩罚性。《家庭教育促进法（一审稿）》中写有公安司法机关干预家庭教育的情形和主要措施，涉及对失职父母或其他监护人的罚款、拘留等惩戒措施。但无论是从《公约》条款，还是其他国家的立法实践，都强调父母养育儿童的首要责任，国家主要发挥对父母履行养育职责的引导、服务和支持作用。因而，在草案审议过程中，关于家庭教育的主体责任由监护人承担、国家不宜过度干预等意见占据上风，二审稿中删除了上述惩戒措施，改为批评教育、劝诫制止、训诫等更加“柔性”的干预手段。立法名称也从“家庭教育法”改为“家庭教育促进法”。

“促进法”作为国家为促进某项事业发展或某种社会秩序的形成而提供的制度化保障，其特点表现为硬法软法兼顾的综合治理。在规则构建上，以采用大量指导性规范与自愿性规范为特征。《家庭教育促进法》体现了“促进法”的特征。

儿童权利是一个整体，《家庭教育促进法》在吸收和转化了《公约》第5条及其他相关条款的基础上，构建了全面的家庭教育体系。这一体系为以儿童为中心，基于儿童权利处理父母、儿童和国家三者之间的关系提供了有益探索，包括家庭教育理念、家庭教育实施、家庭教育支持以及家庭教育的法律责任四个方面。

（一）尊重和促进儿童权利主体地位为核心的家庭教育理念

《公约》第5条可以说是《公约》所确立的新儿童观的集中体现，这一新儿童观包括：必须将儿童当“人”看；必须将儿童当“儿童”看；应该动态地对待儿童，提供与之身心发展相适应的生活。也可以被概括为儿童的权利主体地位、儿童最大利益原则和儿童能力不断发展三个方面，这也是《家庭教育促进法》中确立的家庭教育理念的核心思想。

首先，《家庭教育促进法》总则指出尊重和保护儿童权利是本法的出发点，强调自主是儿童权利理念的组成部分。《家庭教育促进法》规定家庭教育应当尊重未成年人人格尊严、尊重儿童在家庭领域的参与权和发表意见的权利。这些对家庭教育的要求不仅仅是基于儿童保护主义和儿童福利模式的思想，更隐含了一种基于自主的儿童权利概念，即父母应当尊重儿童作为一个完整和独立的人、一个权利持有者的地位。承认儿童有权根据其不断发展的能力实现其权利，有权根据其能力参与影响生活问题的决策过程，并有权为行使权利而逐步获取这些能力。这些理念是实现儿童发展、为儿童赋能的基础。

其次，《家庭教育促进法》强调儿童最大利益原则在家庭教育中的指导地位。权利并非孤立存在，而是在关系中运作，这在儿童权利领域尤其明显。父母有权作出几乎和儿童生活各个方面有关的决定。因此，父母权力和儿童权利之间有时可能会存在冲突和紧张。而父母在家庭教育中并非总能作出对子女有利的选择，所以国家有义务采取立法或行政措施保证儿童父母及其监护人对这一原则的贯彻。《家庭教育促进法》本身就是国家为“确保儿童享有其幸福所必需的保护和照料”所采取的立法措施，其内容更是为“确保负责照料或保护儿童的机构、服务部门及设施符合主管当局规定的标准”而作出的规定。最后的法律责任也是考虑到不同主体于家庭场域中共同作用必然会产生一些权利冲突，在权利发生冲突时坚持以儿童为中心，才能更好地保障儿童的身心发展和人格健全。这些条款并没有削弱父母的权力，而是强调在“互爱”和“信任”的基础上，将儿童权利的实现作为父母开展家庭教育的重要参考。

最后，《家庭教育促进法》将儿童不断发展的能力融入家庭教育理念。《家庭教育促进法》总则第5条要求实施家庭教育应当“尊重未成年人身心发展规律和个体差异”。在家庭教育的内容和方法中都提及了应当关注未成年人的心理、生理、智力发展状况，针对不同年龄段未成年人的身心发展特点，开展适时、适度、适当的家庭教育。在“社会协同”部分更是提到中小学校、幼儿园定期组织公益性家庭教育指导服务和实践活动时应考虑不同年龄段未成年人的特点。

（二）促进儿童能力不断发展为目标的家庭教育内容和实施方式

《家庭教育促进法》确立了家庭教育促进未成年人全面健康成长的目标。这一目标与《公约》序言提及的家庭养育儿童的目标相契合，即“充分而和谐地发展其个性”“充分培养儿童可在社会上独立生活”。这些目标也可以被视为《公约》第29条教育的目标，在家庭领域的具体化。

《家庭教育促进法》将促进儿童能力不断发展作为家庭教育的核心内容。当前我国不少父母在家庭教育中存在重智轻德的倾向，将家庭教育作为学校教育的延伸。在竞争激烈的现代社会，这也是各国家庭教育可能普遍存在的问题。儿童权利委员会曾在其一般性意见中指出，“偏重知识的积累，提供竞争和导致儿童作业负担过重的教学类型可能会严重妨碍儿童和谐发展，不能最充分地发挥儿童的能力和才智” ，以及家庭“作为一切教育的第一场所，负责价值观和准则的传授”。作为特色，《家庭教育促进法》第3条将立德树人和践行社会主义核心价值观作为家庭教育的原则写入立法规范，以此引领家庭教育的正确发展方向。而且第16条中将理想信念、爱国主义、道德修养、行为规范、文明礼仪等作为家庭教育的主要内容，其中道德教育居于核心，这与立德树人作为教育的根本任务相协调。

《家庭教育促进法》强调儿童能力发展的可持续性，明确家庭教育应帮助儿童自身树立正确的成才观，这有助于我们理解家庭教育的内涵，即教育内容。《家庭教育促进法》第16条特别要求父母引导儿童培养广泛的兴趣爱好，保持身心健康，参与劳动并逐渐提高生活自理能力。这些良好生活习惯的养成不仅有助于儿童更好地行使自己的权利，更能在潜移默化中使儿童能力的发展成为一个不断推进的过程。

在家庭教育的实施方式上，《家庭教育促进法》强调家庭教育方式应符合儿童的不同发展阶段、因材施教。《家庭教育促进法》在第17条列举8种教育方法的同时，要求在承认儿童能力不断发展的基础上尊重未成年人的意见，旨在强调以未成年人的视角处理涉及其相关权益的事项。

家庭教育中未成年人并非被动地接受教育，而是居于教育过程中的中心和主体地位。所以《家庭教育促进法》中对家庭教育内容和教育方式的澄清有助于促进家庭内部教育功能的整体发挥与提升，而国家和社会的支持则从外部提供帮助，进一步促进家庭教育的持续健康发展。

（三）实现儿童最大利益原则的家庭教育指导和支持体系

儿童最大利益原则是《公约》最重要的原则。《公约》第27条第2款要求缔约国承担协助父母提供实现儿童最佳发展所需的支持和生活条件的义务。儿童权利委员会也敦促缔约国采取一切必要的步骤，确保父母能够对子女承担主要责任。当国家从宏观层面分配资源，提供支持和服务系统以促进父母履行养育职责时，《公约》中的最大限度保证儿童的生存和发展原则以及不歧视原则也是国家需要秉持的理念。

1. 最大限度保证儿童的生存和发展原则作为支持体系的核心

《公约》第6条第1款重申了缔约国确认每个儿童均有固有的生命权。第2款中规定缔约国应最大限度确保儿童的存活和发展——该款超越了基本的生命权的内容。儿童权利委员会在第7号一般性意见中提到，第6条涵盖成长的所有方面，不利的生活条件、忽视、照料不周或虐待以及对人的潜力发挥加以限制等，都会对儿童的生存和发展构成威胁。中国推动家庭教育立法，不仅仅关注“儿童保护和发展”，也注重提高父母的家庭教育能力和增进家庭幸福和社会和谐，为营造良好的家庭教育环境提供充足的资源配置和制度保障。

《家庭教育促进法》第三章“国家支持”和第四章“社会协同”突出体现了为儿童发展提供良好社会环境的重要性。其中要求家庭教育指导机构及医疗保健机构为未成年人的父母或其他监护人提供科学养育知识和指导，目的在于通过提高未成年人父母或其他监护人实施家庭教育的能力来确保未成年人健康权的实现。对此，《家庭教育促进法》既规定了国家发挥政策的顶层设计和保障作用，要求国务院和省级以上人民政府组织制定、修订家庭教育指导大纲，还规定国家承担起公共服务主要供给者的责任，建设家庭教育信息化共享服务平台，开设公益性网上家长学校和网络课程，完善家庭教育指导服务供给保障体系。这些举措都有助于通过提高未成年人父母或其他监护人实施家庭教育的能力来确保未成年人健康权和发展权的实现。

其他公共机构则应积极构建普惠性家庭教育服务体系，为家庭教育的顺利实施提供必要的支持和保障。例如，居委会、村委会设立指导服务站点（第38条）；婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构提供科学家庭教育指导（第44条）；公共文化服务机构和爱国主义教育基地定期开展家庭教育宣传、指导和实践活动等。各公共服务部门通过宣传家庭教育知识，协助父母及其他监护人实施家庭教育，有助于营造重视家庭教育的良好社会氛围。可以说，《家庭教育促进法》通过提高儿童自身的生存和发展能力以及营造有利于儿童生存和发展的环境两个方面实际上形成了对儿童权利全面保护的网络。

2. 不歧视原则确保儿童权利享有的平等性

不歧视原则是所有人权公约的基本原则。《公约》第2条第1款规定：“缔约国应确保其管辖范围内的所有儿童享受其权利。任何儿童均不得遭受歧视。”儿童权利委员会多次强调不歧视原则并不意味着任何情况下的相同待遇。缔约国需要采取措施对弱势群体给予特殊关注和保护，以降低或消除产生、主张歧视的条件。特别是，女孩与男孩应享有一样的权利，残疾儿童应获得与其他儿童同样的机会，享受适足的生活水平。

就家庭教育服务体系的不歧视而言，《家庭教育促进法》从形式平等和实质平等两方面考虑，综合当前我国所面临的地区发展差异、城乡二元结构分化严重、居民贫富差距等问题，对弱势群体提供了特殊帮助。《家庭教育促进法》不仅强调家庭教育是对所有未成年人的培育、引导和影响，而且要求建立政府和社会对特殊困境未成年人家庭的关爱救助机制，主要包括以下几个方面：一是家庭教育指导机构为特殊困境未成年家庭提供针对性服务（第29条）；二是政府对特殊困境未成年家庭建档立卡，动态管理，提供家庭教育帮扶等关爱服务（第30条）；三是儿童福利机构、未成年人救助站对未与父母共同生活的未成年人提供家庭教育指导（第33条）；四是人民法院对离婚案件中有未成年子女的夫妻双方提供家庭教育指导（第34条）。家庭的社会阶层地位以及与之相关的经济、社会资源对教育机会不平等的影响，可以通过实施平等、公平的社会与教育政策而减弱，所以为保障家庭教育的实质平等，国家针对不同家庭的资源和需求状况，提供基本或适度的救济与保障是必要的。

（四）以法律责任保障家庭教育

《家庭教育促进法》第48条规定密切接触未成年人的单位对父母履行家庭教育职责具有监督义务。部分父母主动接受家庭教育指导的现实可能性较低。有些单位如学校、医院等在发现父母失职后，可以进行劝诫制止、批评教育，必要时督促父母接受家庭教育指导。但该条有关父母承担家庭教育责任的行为只有两种：“拒绝、怠于履行家庭教育职责”和“非法阻碍其他监护人实施家庭教育”，并未涉及父母其他不恰当的家庭教育行为。这与促进型法律的性质有关，没有过多干预家庭生活。同时“不恰当的家庭教育行为”本身就是一个难以发现和判断的问题。当父母不恰当履行家庭教育导致明显的严重后果时，可由公安、司法机关负责督促、责令父母改正其行为。

因而，《家庭教育促进法》第49条专门规定公安机关、人民检察院、人民法院在发现未成年人实施严重不良行为或者犯罪行为，未成年人的父母或者其他监护人不正确实施家庭教育侵害未成年人合法权益时，可对父母或者其他监护人予以训诫，并可以责令其接受家庭教育指导。同时，《家庭教育促进法》第53条和第54条也规定了本法与未成年人保护法、反家庭暴力法、治安管理处罚法以及刑法在适用上的衔接，从外部支持来实现《家庭教育促进法》的立法目的。《家庭教育促进法》中儿童权利实现的保障模式在明确“柔性”立法基调的同时，以司法部门干预作为兜底条款。

尽管《家庭教育促进法》关于对父母施加法律责任的规定较为原则，但作为一种成文法依据，仍然为法律解释和司法适用提供了探索空间。自从湖南省长沙市天心区人民法院根据《家庭教育促进法》发出全国首份《家庭教育令》以来，各地人民法院审判父母承担家庭教育责任的案件日益增多。“家庭教育指导令”是否具有强制性开始成为新的关注点。有学者主张家庭教育指导令具有强制性，是有权机关向未成年人的父母或者其他监护人签发的以训诫和家庭教育指导为主要内容的命令。也有学者认为，家庭教育指导令不具有强制性，责令接受家庭教育指导是一种福利性供给。

一直以来将司法权视为人权保障的最终壁垒的观点几乎占据公理性地位。但就儿童接受家庭教育的权利而言，家庭教育指导令是恢复和补救家庭教育功能的救济性手段，具有提升父母的家庭教育能力的目的，而非仅仅惩罚不当教育行为。在父母怠于履行家庭教育义务时，家庭教育指导令是法院代表国家能动地履行儿童权利保障的公法义务的体现。因此，家庭教育指导令虽具有一定的强制性，但教育性是其主要目的。这就促使公检法机关在适用此类措施时应当保持慎重，在适用条件、具体内容上都应更加规范化。

可见，《家庭教育促进法》是以法律的形式确认和落实《公约》倡导的多方主体共同保障儿童能力不断发展的权利。《家庭教育促进法》对于《公约》中关键条款的充分吸收和具体转化既奠定了本法以尊重和保护儿童权利为核心的价值取向，同时也是为《家庭教育促进法》的解读和实施提供了指导。

2022年1月1日，《家庭教育促进法》正式实施。2022年4月13日，全国妇联、教育部等11部门印发了《关于指导推进家庭教育的五年规划（2021-2025年）》（以下简称《五年规划》），对家庭教育立德树人理念的普及、家庭教育制度体系的完善、家庭教育公共服务资源的充实、家校协同育人的构建等提出了推进意见和规划蓝图。但是，不论是《家庭教育促进法》还是《五年规划》，都是比较宏观和相对抽象的文件，提升操作性是加强落实的关键。而《公约》以其丰富的内涵和颇具号召力的国际法上的权威性，也能对《家庭教育促进法》的国内实施提供启发。

（一）加深公众对在家庭教育中实现儿童权利的理解

《公约》序言提到，“深信家庭作为社会的基本单元，作为家庭所有成员、特别是儿童的成长和幸福的自然环境……”，“确认为了充分而和谐地发展其个性，应让儿童在家庭环境里，在幸福、亲爱和谅解的气氛中成长”。它一方面明确家庭环境在儿童成长方面的重要作用，另一方面强调了父母对儿童的养育应以有助于发展其个性为目的。这都是我国落实《家庭教育促进法》必须要秉持的理念。

1. 提高父母在家庭环境对儿童自主性和能动性的认识

家庭教育的实施主要依赖于家长群体，而目前部分家长对家庭教育的认知和定位存在不足，很多父母会低估其子女的能力，采用过分保护的方法，强调儿童的脆弱性，而非他们不断发展的能力。根据《全国家庭教育状况调查报告（2018）》，我国父母不尊重儿童意见的情况表现形式多样，包括：父母不认真倾听儿童的问题和意见；儿童不被允许表达自己与父母不一致的观点；对儿童施加的强制性要求并不说明理由。若父母坚持采用不尊重儿童的教育方式，容易使儿童道德观念和行为方式出现问题。

《公约》第12条第1款规定，儿童应能对影响到其本人的一切事务自由表达意见，对其意见应按“儿童的年龄和成熟程度”给予适当的看待。在家庭环境中，家长有义务以符合儿童不同阶段接受能力的方式提供引导，国家有义务协助家长完善此项义务。儿童甚至新生儿是“非常积极、建设性的思想家和学习者”。儿童权利委员会指出，对儿童意见的尊重本身不仅是一项权利，而且应该“在解释和落实所有其他权利时加以考虑”。

以儿童为中心、从儿童权利的角度出发， 2019年全国妇联、教育部等九部门印发的《全国家庭教育指导大纲（修订）》中，将“儿童为本”作为家庭教育指导原则之一，要求尊重儿童身心发展规律和个体差异，保护儿童各项权利。将尊重和保护儿童权利作为家庭教育的前提，并对家庭教育实施和家庭教育指导服务都提出了要“依据儿童不同阶段特点”的方式开展的要求。

2.提升公众对家庭教育科学性和全面性的理解和重视

教育部从2021年起就已经实施“双减”政策，旨在减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担，同时也给家庭教育更多的时间和空间。家长应意识到在新时代立德树人背景下自身教育职责的重心，从思想观念层面修正重智轻德的错误理念。家庭教育理念的转变、家庭教育行为的改善需要公共力量，特别是政府的引导来实现。

一方面，政府制定家庭教育指导大纲或家庭教育指导手册引导父母的教育观念和行为。儿童的成长是一个长期过程，父母在教育儿童的过程中会面临着诸多问题，如幼儿期电子产品依赖、不良行为矫正、青春期子女叛逆、情绪管理等，对此，家庭教育指导大纲应当根据未成年人在每个阶段身心发展的特点来明确家庭教育的重点，对家长的教育内容和方法提供指引。目前各省份发布的家庭教育指导大纲大都按照儿童不同发展阶段明确了教育重点，2022年发布的《上海市家庭教育指导大纲（修订）》主体内容即按照儿童年龄段规定了家庭教育指导内容和要求，并特别考虑了特殊儿童和特殊家庭的需求，为家庭教育指导工作的开展提供了详细参考。

另一方面，要积极推动《家庭教育促进法》的宣传引导工作，助力全社会养成重视家庭教育的良好氛围。2023年12月17日，广西壮族自治区贵港市妇联举办的“让爱住我家——相约·遇见”家庭教育公益活动，结合生活中的案例给家长介绍“双减”实施下家长教育孩子的方法，并呼吁家长把对儿童教育的重点转变为对德行、内心的关注。在大数据、互联网以及人工智能等技术快速发展的背景下，家庭教育工作可以与互联网深度融合，充分发挥传统媒体和新媒体的优势特点，传播以儿童权利为中心的家庭教育知识，提升民众对儿童权利和家庭教育的理解。

（二）积极发挥国家在家庭教育指导中的支持作用

《公约》第18条明确规定缔约国有义务向家庭提供必要的机构、服务和设施支持，使他们能够充分照顾自己的孩子。当前我国家庭教育指导体系还在完善过程当中，这就需要政府提供规范标准和资源支持，指引家庭教育支持体系中社会主体的参与。

1. 构建以儿童为中心、基于儿童权利的家庭教育指导服务体系

首先，要强化各级人民政府在家庭教育指导中的规范和公益性责任，统筹协调家庭教育资源。2019年发布的《全国家庭教育指导大纲（修订）》积极促进家庭教育指导服务的规范化和系统化发展。《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》也明确要“加强对家庭教育服务机构和从业人员的管理，规范家庭教育服务时长。加强家庭教育服务行业自律，研究制定服务质量标准，建立行业认证体系”。专业化的家庭教育指导服务人员是家庭教育指导工作规范运行的基础和重要人力保障。但当前我国家庭教育人员严重不足，主要以学校教师、社会工作人员和个人从业者为主，其中仅有1/4的服务者拥有专业资质，少部分人仅接受过短期培训。各级政府可以推动教育系统发挥在人才培养方面的专长，鼓励高校建设家庭教育学科，做好家庭教育的职前培训，为家庭教育指导培养丰富的后备人才。2022年，中华女子学院成为全国首家批准设置家庭教育专业的普通本科院校。

2022年发布的《五年规划》鼓励县级以上人民政府积极推动“因地制宜设立家庭教育指导机构，及时向有需求的家庭提供服务，形成有地方特色、有群体适应性的家庭教育指导服务模式”。在这方面，四川省德阳市创新建设了德阳市数字家长学院，开设“相约12”家长直播课专栏，拓展线上教育平台，开设家长咨询接待点，提升协同育人的科学性、针对性和实效性。社会化的儿童教育指导服务能够在一定程度上提高家庭教育的质量。同时也应鼓励市场参与家庭教育，推动家庭教育的专业化。

其次，在家庭教育指导服务的内容上，应当把实现儿童权利作为家庭教育指导的核心，纳入家庭教育指导纲要。对儿童父母的基础教育中，从保护儿童权利的角度规范父母作为监护人的责任，强化父母对儿童权利主体地位的认识和指导儿童的能力。让主流的声音通过负责任的家庭教育指导者、通过各种渠道传导给大众，进而形成尊重和保护儿童权利的良好社会氛围和家庭氛围。

最后，家庭教育指导服务体系的构建，需要关注弱势家庭的特殊需求，实现儿童权利保护的公平性。对留守或流动儿童家庭、学业困难儿童家庭、单亲家庭等，按照家庭的差异和需要的特点，确定服务的内容和方式。比如，《江苏省家庭教育指导大纲》针对因环境变迁、婚姻变故等原因导致的家庭功能明显不足的各类家庭，提出了不同的家庭教育指导重点。农村留守儿童家庭教育指导侧重于指导家长增强责任意识，加强与儿童的沟通；而单亲家庭，则重在引导家长形成理性的自我认知、积极的价值观、正确的情绪管理和调控能力。

2.引导学校和社区完善支持家庭教育的服务体系

《中国儿童发展纲要(2021-2030)》体现了《公约》倡导的新儿童观，对儿童各成长阶段所需的社会服务和保障措施均作出了具体目标和规划，在教育的方式上，“坚持学校教育与家庭教育、社会教育相结合”，“构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系”这就为我们实施《家庭教育促进法》，进一步完善学校家庭社会协同育人机制提供了政策支持。

根据儿童不同发展阶段的特点，学校是发挥家庭教育协同作用的重要场所。《家庭教育促进法》规定了中小学校、幼儿园提供有针对性的家庭教育指导的责任。上海市虹口区自 2023年1月起，启动了区“十四五”家庭教育示范校评估工作，并制定了《虹口区“十四五”家庭教育示范校评估工作方案》，通过对学校自主提交的申报材料进行评估，从学校家庭教育工作的优势、存在的问题以及未来改进方向进行细致分析和指导。

从国家法律到地方法规和各级政策制定都强调将儿童权利保护纳入制度构建及其落实当中，其中基层组织的作用尤为重要。社区作为儿童生活的重要环境，有助于通过提供家庭教育指导服务打造以儿童为中心、基于儿童权利的家庭教育氛围。2023年，长沙市天心区妇联启动了社区(村)家庭教育指导服务体系标准化建设试点工作，文源社区通过打造“童心源”公益服务项目，组织辖区家庭成员开展各类心理健康和家庭教育公益实践体验活动，搭建了“有温度、有专业、有成长”的家庭教育关爱支持网络平台。通过营造注重家庭教育的社会和网络环境，引领家长树立和传承优良家风。

《家庭教育促进法》第48条规定了学校、社区等相关单位对家庭教育不当行为的监督之责。实践中，有些单位较少主动与家庭成员对话。学校应当加强和家长的沟通，老师在发现未成年人违反校纪校规或其他不良行为时，应及时联系父母或其他监护人，共同规范和矫正未成年人的行为。社区居委会等相关单位，因其获取信息的便捷性，应适当关注家庭实况，特别是对留守儿童和困境儿童家庭提供及时的支持和服务。

（三）加强司法干预的教育性

《公约》第2条为各国设定了“尊重和确保”《公约》下所有权利的一般性义务。这项一般性义务延伸至第5条时，保护的义务应解读为必须防止非国家行为者干涉儿童根据第5条所享有的权利，并在这种情况发生时采取适当的补救和改善措施。当父母自身以有违第5条之期望的方式行事时，国家有义务通过立法机制、监管系统、司法程序来保护儿童权利。同时，儿童最大利益原则是《公约》及其实践的核心原则，《公约》第3条第1款列明，在公共和私营领域采取所有涉及儿童的行动时，应将儿童的最大利益列为对之评判的一种首要考虑。这一原则也为指导司法干预家庭教育关系提供了启示。

家庭教育责任的教育性与“家庭教育指导令”的强制性，要求国家干预的力度与限度必须适当。当前国家干预家庭教育的情况包括未成年人存在严重不良行为、未成年人实施犯罪行为以及父母或其他监护人不依法实施家庭教育侵害未成年人合法权益的情形。各地司法机关适用的标准不一，有些司法机关将家庭教育令的适用标准由父母或者其他监护人行为失职降低为未成年人行为失范。有些地区则将法院责令接受家庭教育指导的标准定为监护人怠于或不当履行监护职责。 较为谨慎的做法是要求父母不当家庭教育行为与儿童权益受到损害之间存在确定的关联。

家庭教育令的内容需要细化，并需要将儿童的利益作为首要的考虑因素。在司法实践中，家庭教育令的内容多概括性要求，如“关注孩子的生理、心理状况和情感需求“多联系、多沟通”等。 对当事人的具体要求却很单一，缺乏对父母陪伴儿童的频率和形式，以及父母接受家庭教育指导的时长和内容的规定。指令内容的泛化会削弱家庭教育令履行的实际效果，有必要进一步区分儿童的不同情形，以便制定更有针对性和有效性的家庭教育指导内容，更好地保护儿童利益。

落实父母教育责任需要与社会支持相结合，司法机关要与社区、妇联、学校等社会支持系统合作，引入优质的家庭教育服务。2021年最高人民检察院与全国妇联、中国关工委联合印发的《在办理涉未成年人案件中全面开展家庭教育指导工作典型案例》中提到，各级检察机关、妇联、关工委等机构要加强协作，发挥各自职能作用，建立家庭教育工作联动机制，共同做好家庭教育指导工作。

下一步，司法机关还应逐步建立配套的家庭教育指导评估体系，评估标准可以包括家长接受家庭教育指导培训的时长，以及通过未成年人、社区、妇联、学校等密切接触失职家长的单位和个人的反馈，综合评估和促进家庭教育指导令的实施效果，在适度但不过分干预父母家庭教育私权利的基础上提升家庭教育的质量。

《家庭教育促进法》是我国实施联合国《公约》，积极实现国内法与国际法有机联系和相互促进的典范。                         

《公约》第5条立足儿童权利保护，在儿童权利、父母的相关责任、权利和义务以及国家的义务之间作出法律设计。我国的《家庭教育促进法》是在当前社会转型、家庭结构变迁导致家庭教育存在一些目标性偏差、教育能力参差不齐、教育方式不合理不适当等问题的背景下制定实施的。《家庭教育促进法》以儿童为中心，基于儿童权利的实现，以促进、支持家庭教育为出发点，同时保持对家庭教育失灵以及支持体系失职应有的规制力，符合《公约》第5条全方位、多主体共同保障儿童权利、促进儿童发展的立场。从《公约》的角度对该法进行解读有助于国内法与国际法相结合，相互启发，更好地理解儿童权利的内涵，持续、有效地实施法律。

首先，《家庭教育促进法》突出从认知和社会文化层面促进家庭教育观念的转变形成有助于儿童全面健康成长的养育方式。所以，在家庭内部以及全社会提高对儿童权利主体地位的认识是有效实施《家庭教育促进法》的首要步骤。其次，家庭教育的提升和家庭观念的形成也有赖于家庭教育支持体系和公共服务资源的完善，这就需要构建以尊重儿童人格、促进儿童能力不断发展为目标的家庭教育指导服务提供体系。最后，作为“促进法”,《家庭教育促进法》在实施过程中应注意司法干预的限度和强度，以儿童最大利益原则为指导，着重构建对家庭教育不当行为的惩处机制与家庭教育支持体系的衔接。

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：陈静娴

审核编辑：林中鹤