突发公共卫生事件的医疗保障问题

  作者简介

 张荣芳，武汉大学法学院教授、博士生导师，中国社会法学研究会副会长

一、新冠肺炎的医疗保障政策

我报告的题目是突发公共卫生事件的医疗保障问题。在这次疫情中，相关的医疗保障的政策出台非常及时。武汉封城的那天，1月23号，国家医保局、财政部就出台了《有关做好新型冠冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》，主要保障的对象是确诊患者，后来在27号又发了一个补充通知，保障的对象扩展到疑似患者。 这两个通知中规定的相关的医疗保障，实际上包括两个方面的内容，第一病患相关医疗待遇，第二个支付制度，即对医疗服务机构的保障规定。我下面就分别说一下这两个方面的一些具体的政策，以及相应的一些思考问题。

（一）对新冠病患的医疗待遇的规定

我们知道有关疫情期间的医疗待遇，国家的两个基本原则就是两个确保：确保患者不会因为费用的问题而影响救医；确保医疗服务机构不会因为支付政策的问题而影响救治。所以国家规定了所有的病患个人不承担任何医疗费用，这是一个基本的原则。具体费用从哪里出的，不仅仅是个人不承担任何费用，而且医保目录的范围、支付的比例、支付的限额等等都突破了我们现有的医疗保险制度的一些规定。有关医保目录。国家医保局和财政部规定依据国家卫健委诊疗方案，而武汉市规定，除此之外，凡是疫情需要的都纳入医保目录，不受国家卫健委规定的诊疗方案的限制，这是对医保目录的突破。有关支付范围。先按照医保支付有起付线、止付线，支付比例由医保基金支付，之后由大病医保基金再来承担。 剩余部分在正常情况下属于个人支付的部分，这一次就统统由财政来承担。没有参加医保的人，如果是属于社会救助范围的话，他们的费用先由医疗救助出，最后也是财政来承担，如果是既没有医保，也不是属于医疗救助的范围的其他的主体的费用通通由财政来承担。所以，这一次病患的治疗费用，总体来讲个人不承担。 

医疗费用保障政策对病患得到及时的救治，医院做到应收尽收应该说发挥了至关重要的作用。

（二）对服务机构的救治费用的保障

1.定点服务机构。在这次新冠肺炎治疗过程当中，只要救治新冠肺炎患者的机构统统作为定点医疗服务机构，不需要像正常情况下医保经办机构需要确定定点医疗服务机构，签订医疗服务协议。

2.所有的治疗费用不纳入正常年度预算的额度，而是单列预算，有多少支付多少，不受年度预算额度的约束和限制。为缓解医疗机构垫资压力，医保经办机构向新冠肺炎病患收治的医疗机构预付专项资金，专门用于新冠肺炎的医疗救治。医保经办机构根据医疗机构的需要，确保及时结算，保证救治工作的顺利进行。截至 2 月 19 日，各省（区、市）及新疆生产建设兵团，医保部门提前拨付定点救治医疗机构的专项资金 171.79 亿元，其中湖北预拨付 30.16 亿元，武汉市预拨付 9.02 亿元。从目前确诊和疑似患者实际发生的医疗费用来看，预拨付资金能够满足现阶段的医疗救治需要。

3.异地结算制度，这一次有很多外地人在武汉治病，也有很多武汉人出去治病。异地结算相关的一些政策，也突破了现有的医疗费用直接结算的约束。

总体而言，新冠病患医疗保障的这些措施，应该说真正做到了对病患和医疗服务机构的完全的充分保障，真正免除了病患的后顾之忧，也避免了医疗服务机构的相关的经济方面的一些顾虑。医疗保障的相关的政策对这次疫情的防控，对病患健康的维护，应该说发挥了至关重要的作用。这是有目共睹，不容置疑的。

二、突发公共卫生事件医疗保障的要求及对医疗保险制度的挑战

（一）突发公共卫生事件医疗保障的要求

但是我这里想说的是另外一个问题，就说这种突发的公共卫生事件，特别是在武汉、在湖北集中爆发，相关医疗保障政策是一种临时的政策，作为一种应急的政策，在疫情过后，应该怎么样调整？在强调依法治国、依法防治、依法防控疫情的背景下，疫情之后相关的保障的归属、去向应该是怎么样的？这是我们要思考的问题。那么这个问题我先分享一下我的想法，就是突发公共卫生事件医疗保障的要求，应该说和我们现有的医疗保险制度之间还是有很多的不一样的。

我们都知道公共突发事件这种传染病，他们的相关的医疗保障措施，除了要保障病患的健康权之外，非常重要的目标就是要鼓励患者积极就医，维护公共卫生安全，要避免刚刚郑老师讲的有人因为顾虑治疗费用而逃离医院的行为出现。所以说医疗保障措施基本的要求包括这么两个特点，首先是鼓励病患就医，免除病患对治疗费用的所有的顾虑，其次是要给予医疗服务机构充分的保障，要鼓励医疗服务机构积极的全力的实施相关的救治行为。这个特点实际上和现有的医疗保险制度不完全一样。所以它对我们现有的医疗保险制度还是有非常大的一个冲击的。

（二）对医疗保险制度的冲击

1.对医疗保险的待遇制度的冲击

我们的医疗保险制度现阶段在待遇方面和支付制度方面的设置有两个非常重要的目的，一是保障病患的健康安全；二是维护基金的安全，保障制度的可持续发展，所以说我们在对制度的设置方面就有两个方面的这种功能和目标。 基金的安全和制度的可持续性，是非常重要的一个目标。所以医疗保险制度在医疗待遇给付方面有一些特点，比如说基本医疗保险待遇是一种有限保障，有给付目录范围，医疗费用幅度、给付的比例等限制。现在的基本医疗保险是保基本，是尽力而为，量力而行。结合国家现阶段的经济社会发展状况，设置一定的限制措施。这使得病患的医疗费用不能都由医保基金承担，更不用说护理费用、生活费用。基本医疗保险参保人不可能有这种待遇。

2.对医疗费用支付制度的冲击

支付制度主要是对医疗服务机构而言的，也就是经办机构跟医疗服务机构之间的关系。在相关的制度的设置上面，有很重要的一个目的，要防止医疗服务机构的道德风险，防止医疗服务机构会利用他的专业的地位，影响损害基金的利益，提供一些不切实、不合理的、不客观的、不需要的一些医疗服务，影响基金的安全，影响制度的可持续性。 我们在支付制度的设计当中，比如说有一个总额预算，每一年的医疗费用的额度是多少，由经办机构给医疗服务机构下达，超过额度，除了必须的客观的一些情形，可以由经办机构进行分摊之外，其他的由医院自己来承担，这个额度是对医疗服务机构非常重要的一个限制。这是医疗费用的额度问题。

还有比如说支付范围，我们说的目录范围，这些也是非常重要的一些约束，包括异地支付制度等等这些方面，异地就医的直接结算制度实际上是非常严格的，包括在异地就医之后结算的范围，我们现在主要还是住院费用，门诊费用不进行异地直接结算，还有结算的额度、结算的方法等等，都有非常多的一些约束和限制。

医疗费用的支付制度和医疗待遇的给付制度，这两部分制度的功能和目标都有两个方面，第一个是为病患提供保障，但是还有一个非常重要的功能和目标就是要保障医疗基金的安全，要做到尽力而为，但是要量力而行，有多少钱办多少事，不能够突破我们的基金的额度，特别是职工医疗保险，我们大家都知道，我们职工医疗保险一直实行的是收支平衡，国家财政对职工医疗保险的补贴实际上是非常有限的。新冠肺炎的医疗保障制度，给我们的现在的基本医疗保险制度的这种冲击应该说还是非常大的。疫情之后我们是将特殊的政策以应急措施的方式保留下来，还是说有其他的办法来解决这种公共突发事件的这种医疗保障。

三、突发公共卫生事件的医疗保障的路径选择

实际上我们现有的法律有对公共卫生突发事件的医疗保障，是有规定的。按照我们现在的医药保障体制的设计，公共卫生服务与基本医疗保障分开作为并行的两个系统，公共卫生服务由财政来承担。像传染病，这种公共卫生事件，按照现有《公共卫生突发事件应急条例》的规定，由政府来承担相关的医疗救治费用的责任。《传染病防治法》对这个规定不是那么明确，只有一个很笼统的规定，就是地方政府负责传染病的防治，包括疫情控制的相关的费用，而且《社会保险法》第30条也明确了公共卫生服务这部分费用应该由政府支付，没有纳入医疗保险的支付范围。鉴于公共卫生事件的一个医疗保障的特点，也鉴于我们现在制度设置的特点，我还是觉得应该将公共卫生突发事件的医疗保障维持在现有的体系当中，由财政来出，而不是纳入到医疗保险当中。谢谢大家。

（本文根据2020年4月6日“疫情应对中的社会保障法问题”研讨会上张荣芳教授的发言记录整理，并经主讲人授权发布。）

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：钱锦霞

审核编辑：龚思诚