疫情下的就业重压与失业保险

作者简介

冯彦君，吉林大学法学院教授、博士生导师，中国社会法学研究会副会长

新冠肺炎疫情的突发与全球蔓延，是二战以来最大的人类灾难，对世界百年未有之大变局加入新的因素，对世界政治、经济、文化（特别是价值观）和法治观念制度的变革和未来走向都将产生深远的影响。当下的一些积极作为及其影响和未来的应然走向及其研判，都是我们需要予以高度关注和研究的时代课题。需要对诸如“全球化”概念、“人类命运共同体”理念、“制度自信”信念等进行反思与证成。同时，应对疫情及其后疫情时代的经济社会问题一方面凸显了经济法、社会法、环境法、卫生法等法律部门的使命和担当；另一方面，疫情影响会涉及几乎所有的劳动和社会保障法领域，现行制度（特别是社会法）也暴露出诸多的漏洞、缺陷和不足，难于回答现实的拷问，满足实践的需求，应予完善也需要创新。这为社会法学者提供了拓展学术领域强化学术作为的契机。正如习近平总书记所言，所谓的“危机”，克服了“危”就是“机”。我们要增强学科自信，发现新问题，研究真问题，提出新观念、新理论和新对策，为抗击疫情和有效解决后疫情的诸多经济社会问题做出应有的贡献。

下面，我仅就新冠肺炎疫情对我国就业工作带来的压力及其应对举措以及充分发挥失业保险制度功能问题，表达个人几点思考和认识，供大家交流和讨论：

第一，正确认知社会法三大使命和担当，充分发挥社会法的制度功能。

当前，中国社会法面临着三大任务：反贫困、反失业、反歧视。反贫困是国家战略。近年来我国不断加大扶贫力度，实施精准扶贫，成绩显著。今年是我国完成扶贫攻坚任务、全面建成小康社会的收官之年。虽然突发新冠肺炎疫情，抗疫工作难免会消耗大量的人力、物力和财力以及宝贵的时间，但是也充分彰显了中国政府在应对重大突发公共事件时具有强大的组织力量、公共权威和治理能力，并向世界展示了当今中国可以集中力量办大事的制度优势，这也极大地增强了全国人民的制度自信。

客观地说，虽然疫情对我国经济社会的常规发展任务和扶贫攻坚工作带来了一定的影响和阻滞，但党和政府高瞻远瞩，及时调整工作关注，在巩固防疫工作成果的同时，及时组织复工复产和全力推进扶贫攻坚，坚定表达了无论出现何种艰难险阻也要如期完成新时代扶贫攻坚任务的决心。我们深信，有中国共产党的坚强领导和英明施策，有全国人民的众志成城，扶贫攻坚任务也一定能够如期完成。

新冠疫情的突发和全球漫延，对我国原本压力（经济下行、中美贸易战）日益增大的就业工作雪上加霜，失业风潮席卷全球。在这样一个全球化时代，特别是产业链全球化时代，我国也无法独善其身，风景这边独好。在疫情影响下，两种失业因素凸显：大公司易于裁员；中小企业容易倒闭。报告显示，四分之一的英国公司开始裁员。美国3月28日当周初请失业金的人数暴增为350多万人，达到2009年经济危机的5倍。预计美国失业人口将达到2000万人。数据显示，中国2020年1-2月全国有24.7万家企业倒闭，广东就有逾3万家。中国2月份失业率上升1个百分点达到6.2%，预计中国失业人口将达到7000-8000万。

可见，中国就业压力重重，反失业任务极其艰巨。相对而言，虽然反贫困主要针对农村人口，反失业主要针对城镇人口。但是如果失业率大幅提高，城市贫困人口激增，反贫困的任务则更加艰巨而复杂。为此，当下中国扶贫攻坚和促进就业两大民生工作必须同时推进，为全面建成小康社会奠定坚实的民生基础和生存权发展权保障。

疫情影响下的就业歧视主要形态是健康歧视和地区歧视，应该引起关注。

第二，实施积极的就业优先政策措施，充分发挥就业促进法的制度功能。

为了应对疫情，保障就业，控制失业率，我国已出台了一系列促产稳岗，保障和促进就业的政策措施。主要包括：

1. 实施财政（扩张的财政政策、扩充财政刺字、扩大国债和地方债规模）税收（优惠减免）、金融（宽松的货币政策、扩大信贷额度、降准降息）、社保（缓、减、免、返保费）、劳动等领域（规制缓和）的优惠待遇措施；

2. 加大基建投资拉动（“新基建”概念）；

3. 刺激消费（南京、杭州等30多个城市发放消费券）；

4. 扩大招生入伍规模，研究生扩招（18.9%）、专升本扩招；

5.有效改善营商环境（以疫情应对为契机和抓手改善软环境）。

防失业、稳就业必须基于经济发展的三大引擎，即拉动经济的“三驾马车”（消费、投资和外贸）的贡献率来分析和施策。2019年，我国消费对经济贡献率为60%左右；投资为19%左右；外贸20%左右。外贸受制于国际环境短期内难于有明显的改观和提升（防疫物品出口较好）；刺激经济，稳定就业的重头戏还是扩大消费。

消费规模和水平决定于消费意愿和消费能力（收入和救助），应该在确保消费安全的基础上引导和恢复意愿，通过保障收入和实现救助维系和助长消费能力。

第三，强化和拓展失业保险的制度功能，促进其制度变革与完善。

   失业保险制度发挥三大功能：保生活、促就业、防失业，即“保、促、防”三位一体。疫情应对使保生活功能得以充分发挥，同时促就业和防失业的功能得以展现和强化。

在此方面，应该事后救济与事前预防相结合；失业治理关口前移；从消极救助到积极促进；通过失业保险费的减、免、缓、返，实现稳岗和促进就业制度功能；扩大保险基金的覆盖范围，增加预防失业的支出项目；强化职业培训、就业扶持、创业扶持和稳岗补贴。

当前稳就业、保就业、防失业工作是重中之重，最重要的政策依据是《国务院办公厅应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》（简称为国办发﹝2020﹞6号文）。该文涉及强化了失业保险制度的三大功能。

   首先，失业保险的保生活功能得以拓展和强化。“畅通失业保险金申领渠道，放宽失业保险申领期限，2020年4月底前实现线上申领失业保险金。对领取失业保险金期满仍未就业的失业人员、不符合领取失业保险金条件的参保失业人员，发放6个月的失业补助金，标准不高于当地失业保险金的80%。”（国办发﹝2020﹞6号文第（十四）条）。

   其次，在确保充分实现保生活功能发挥的基础上，强化促进就业、预防失业的制度功能。“加大失业保险稳岗返还，对不裁员或少裁员的中小微企业，返还标准最高可提至企业及其职工上年度缴纳失业保险费的100%。”（国办发﹝2020﹞6号文第（二）条）

第四，正确处理疫情应对中凸显的几对关系，促进社会法治健康协调发展。

第一，正确处理失业保险“保、防、促”三者之间的关系。

第二，正确处理制度品格坚守与功能拓展的关系；

第三，正确处理政策权益之计和法治治本之策的关系；

第四，实现保险金、救助金、补贴、福利、奖励等概念界分与制度衔接协调；

第五，实现预护保险、福利救助、促进补偿三大制度板块关系协调和制度完善。

（本文根据2020年4月6日“疫情应对中的社会保障法问题”研讨会上冯彦君教授的发言记录整理，并经主讲人授权发布。）

中国人民大学法学院社会法教研中心

责任编辑：钱锦霞

审核编辑：龚思诚