杨燕绥(清华大学公共管理学院教授,就业与社会保障研究中心主任,比利时根特大学法学院博士)
有人称,我们已经进入养老金新一轮革命的时代。在这里,革命的意义在于养老金管理经历了社会统筹和个人帐户的两次管理模式的选择之后,如今正在进入第三次选择期,即政府负相对责任的信托管理模式。信托将成为养老基金管理的主导型模式。养老金资产管理的进化路线为:社会统筹——个人帐户——信托。
养老金管理的第一次选择是建立社会统筹基金,其政府责任是全方位的,包括通过税/费筹集资金、管理和监督经办机构、审查受益人资格和确保支付养老金,政府承担了直接的担保责任。无论伴斯麦模式(Bismarck Model)还是贝佛里奇棋式(BerVeridge Model),前者基于社会保险精神对参保人提供相应待遇,后者倾向以普及方式提供最低待遇。
1955年,新加坡建立了雇主和雇员缴费的公积金制度,并在公积金内为参保人建立了覆盖养老、健康、住房和投资等多功能的个人帐户,个人资金政府统一运作,并给予个人一定的选择权。新加坡模式明确了公民个人自保责任,但由政府通过其有一定安全性的运作机制承担了资金市场运管的风险。
1980年,智利建立了雇员缴费的、市场化运作的个人养老金帐户制度,由个人承担帐户资金市场运营的风险,进一步强化了个人自保责任;政府首先提供机制担保,最后承担支付最低养老金的担保。
在美国,雇主养老金制度历史悠久。《税法》的401(k)条款使雇主资助公司养老金计划的出资得到税收优惠,也使企业承担了一定的社会责任,个人帐户和DC计划被迅速普及。但是,出资雇主要对DB计划帐户资金的市场退管承担风险,缴费雇员要对DC计划帐户资金的市场运营承担风险,如果遇到出资雇主破产的情况,则全部风险都由受益人(参保雇员)承担了。所以,在很长一段时间里,建立了雇主养老金计划的公司都非常看好保险合同分担风险的功能,直到亚洲金融危机前后,人们才发现保险公司的自身风险。
上述模式代表了减轻政府责任和加强公民自保责任的潮流。但是,安然公司破产事件使人们开始冷静地审视个人责任和个人帐户的弊端,开始探讨更加安全的养老金资产管理模式。
在总结前面两个阶段的经验和教训的基础上,养老金管理模式的第三种选择是在政府责任和个人责任之间发生的中立性选择,非社会统筹,也非个人帐户,即资产独立于委托人和受托人的信托,其最大优势就是确保养老金资产的安全性。信托即将养老金计划的资产委托信托机构管理。委托可以是全权委托,即由信托机构对权益帐户进行管理,并独立提供理财服务和承担市场运营风险;也可以不足全权委托,即由信托机构对权益帐户进行管理,并根据委托人指令提供理财服务,由发出指令的委托人承担市场运管风险,政府的责任是建立和
健全养老金安全托管的机制,专家认为这是政府的相对担保责任。
但是,人们需要在传统英国信托模式和现代美国信托模式之间进行比较,慎重地选择自己的信托模式,这里的关键问题就是如何确定风险责任。目前,有人称这种状况为养老金资产管理的信托主导趋势。
在实践中,我们不能对这三个选择严格进行时期划分,如今它们可以并存。但是,分别研究这三种选择的社会背景、核心特征和发展趋势,可以发现它们在不同社会背景下的优势和劣势。如今,所谓新型混合经济即试图在政府和市场、公共部门和私人部门之间建立一种协作机制,在最大限度地利用市场的动力机制的同时,把公共利益作为一项重要因素加以考虑。养老金管理也不例外。信托模式可以顺应时代潮流,但信托必须坚持如下原则:(1)信托资产独立;(2)委托人、受托人、托管人和投资经理符合资质要求,他们之间的法律关系和法律责任明确;(3)信息披露制度健全;(4)以保护受益人利益为基本宗旨。
(原载于《劳动保障》通讯2004.1)