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关于社会救济立法的思考

来源：邵芬

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2006/11/9

邵芬（云南大学法学院教授）

内容提要：现代社会保障制度的建立、形成和普遍发展，是社会文明进步的一种表现，但是我国目前所采用的福利型社会保障制度由于缺少必要的经济基础作保障而显得步履维艰。因此，积极建立以社会救济制度为核心内容的新型社会保障法律体系已是必然。

The establishment, formulation and popularization of the social security system in China is thought o be the symbol of the social development. But the development of the present welfare security system is falling far behind because of the financial outlay. Thus the writer thinks that it is imperative that newer social security based on the social relief be presently established.

关键词：社会救济社会保障立法

social relief social security legislation

一、现代社会保障制度的建立、形成和普遍发展，是社会文明进步的一种表现。新中国从建国开始至九十年代以前，实行的是国家型社会保障形式，法律象征是政务院1951年颁布并一直适用至今的《中华人民共和国劳动保险条例》，具体表现为：国家在社会总产品对个人实行分配之前，预先扣除社会保障基金由其统一调拨，当时的国有企业支付给劳动者的社会（劳动）保险费用，是国家支付的一种特殊形式。这种保障形式表现出来的法制特征是强调国家责任制，即社会保险金国家全部负担，人民100％地享受。毫无疑问，这种福利型的社会保障制度尤其是社会保险制度（当时的劳动保险）的实施，使我们获得了民心，巩固了政权。但由于我们缺少时间和财富的量的积累过程，或者说由于我们没有实施这种社会保障制度的经济基础，使我们对制度的实现显得越来越力不从心。

九十年代初，国家首先对社会保险制度中的养老保险制度进行了改革，其标志是1991年6 月国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）。其法律特征表现为强调社会责任制，即改变了养老保险金完全由国家负担的做法，实行国家、企业和个人共同负担的原则，而且个人负担的比例随着其后国务院法规的颁布呈上升的趋势。1993年，中共中央发布的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，界定了我国社会保障体系的内容：“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障”。1999年，随着社会改革实践的发展和现实社会的需要，国家对五十年代建立起来的医疗保险制度和对八十年代创立起来的失业保险制度也都进行了程度不同的相类似的改革，并由此初步建立起一种以社会保险（尤其是其中的养老保险、失业保险和医疗保险）为核心的社会保障体系。但由于我们国家既没有社会保障法，更没有社会救济法，加之国家社会保障立法方面从来是重保险、轻救济（多为政策），因此，当改革的进一步深入而产生出大量的城镇新贫困人口的时候，我们的社会救济立法便明显地表现出了它的滞后性。这样，进一步完善我国社会救济立法的任务又历史地落到了我们的肩上。

二、九十年代初，随着我国市场经济的建立、产业结构的调整和国有企业改制的进一步深入，城镇贫困问题日益暴露，社会学界即有学者提出了城镇居民的“新贫困问题”和“贫困边缘问题”。1993年以来，城镇居民的贫困问题加剧。这样，一个由城镇“新贫困人口”构成的城镇贫困阶层随之出现。据有关部门统计，1996年，我国已有1000万贫困城镇人口，其家庭平均全部年收入低于1500元，约只及最低收入组的平均收入的一半。[1] 而且贫困人口的构成成分远远突破了传统的救济安抚对象。随着社会有产阶层的形成，全国已经形成了一个带有普遍意义的实事上的贫困阶层，这个阶层由以下几部分人构成：

1.生活在“老、少、边、穷”地区的贫困人口（其在传统的救济范围内）

自改革开放以来，我国现有592个国家级贫困县，其乡村总人口约1.9亿人，占国家贫困地区人口总数的30％。[2]此外，在未列入国家贫困县的乡村还存在着至少有3000多万贫困阶层，[3] 从而形成一庞大的贫困群体。按照国家的救济标准，这些约占全国贫困数量的60％（城镇新贫困人口产生以前的数据）的农村贫困人口的年平均纯收入不到 500元，即月均40元左右[4]。

2.和有产阶层同时产生的贫困人口和有产阶层同时产生的贫困人口由以下几种原因产生：

（1）由于行业差距而产生的贫困人口；1994 年职工月收入最高的上海市为500元，最低的吉林省仅为174.47元，纺织、轻工、森林、煤炭、军工这五个行业的职工的收入仅是高收入行业职工收入的1／2 到1／8。

（2）由于收入差距而产生的贫困人口；据世界银行的测算， 1994年在中国个人存款中，3％的高收入户的存款达2900多亿，占城乡居民存款总额的28％，这种差距正以年10％的速度递增。

（3）由于城乡差距而产生的贫困人口；1994年，在农村居民中，最贫穷的20％的家庭仅占有全部收入的4.59％[5]，城镇中20 ％的高收入户与农村中的低收入户的收入差距为13倍。[6]1996年至1997 年我国反映城乡居民收入差距的基尼系数达0.4577，已超过其“警戒线”[7 ]（基尼系数反映收入差距，一般认为这一数据达到0.4 以上是收入差距扩大的标志）。

（4）由于地域差距而产生的贫困人口；我国东部地区城镇居民人均全部收入达到4294元，西部地区为3045元，最高的广东省人均全部收入达6378元，比人均全部收入最低的省份高1.5倍。[8]

3.困难企业职工及其赡养人口

据26个省级劳动部门的调查，1995年底，共有破产停产、半停产企业约4.1万户，涉及职工665万人，其中被减发停发工资的职工有479 万人，甚至有的企业连续4个月没开工资，造成50 ％的职工家庭没钱买粮。[9]

1996年全国国有企业停、减发工资的职工人数达1300万人，1997年则达到1600万人[10]。1997年底，全国人均收入低于“两线”（职工困难补助线和最低生活保障线）的困难职工已达1000多万人，加之0.7 的家庭人口负担系数，难于维持基本生活的城市人口达1800万左右。[11]

4.下岗职工及其赡养人口

1996年全国下岗职工约800万人，“九五”期间，企业下岗待岗人员将达1800万人。[12]1997年全国下岗人员为2115万人，其中国有企业下岗和分流职工1274万人，未分流634万人；1998 年一季度国有企业下岗未分流职工655.7万人，比上年末增加21.7万人，其中女性占60 ％左右。[13]大部分下岗职工的生活处于绝对贫困之中，“其中内蒙古、吉林和黑龙江下岗职工每月领取生活费为7元，宁夏为9元，河北为29元。”[14]

5.失业人员及其赡养人口

1996年国家公布的全国的失业率为3.1％，失业人员达530万人；1997年国家劳动部门的城镇登记失业率为3.2％，失业人数589万人；1997年的失业率相当于1993年的2倍之多，创建国以来的最高记录。[15]有学者则认为我国失业人数为1189万人，实际失业率为6.77％。[16]国际上公认的痛苦指数（失业率＋通货膨胀率）的警戒线是10％，重警戒线是20％。我国近年来的痛苦指数没有下过20％。我国城镇居民的大多数从来就靠职业性收入维持生活，一旦这种收入发生中断，其家庭生活的水平和质量必然急剧下降，难以维持而成为城镇贫困群的主体之一。

6.离退休人员及其赡养人口

1994年末，离退休人员中有60万人被减发退休金；有51万人被停发退休金；1995年底，破产、停产、半停产企业的离退休人员有163 万人，其中不能正常领取离退休金的近70万人。[17]在双停企业中有150 多万离退休人员已经减发和不发退休金。目前，我国有各类离退休人员2800多万，其中相当一部分由于退休时间早，退休金太低，其生活难以维持。全国有5％的离退休职工只发部分或停发退休金。[18]

7.城镇“打工仔”群体贫困人口

1997年，我国跨地区流动的农村剩余劳动力有3000万人，比1996年增加了20％。[19]“九五”期末。我国将有1.37亿农村剩余劳动力需要转移。[20]农村劳动力向城市的转移是历史发展的趋势和社会进步的表现。但由于现行户籍制度及其它相关制度的限制所带来的观念的落后，外来劳动力在城镇往往备受歧视而享受不到平等待遇。他们中的多数人居无定所。他们靠打工吃饭，一旦无工可打，生存便无保障而成为城镇贫困人口群。

8.隐性失业（富裕职工）贫困人口

隐性失业既是我国相对稀缺的资本资源与过剩的劳动力资源之间的矛盾的表现，又是我国几十年推行固定工制实行高就业模式的必然结果。即我国资本资源仅占世界总量的3.4％，而劳动力资源则占世界总量的20.3％；据联合国统计，发达国家就业人口占总人口比例平均为49％，发展中国家平均为46％，而我国目前的就业人口则占到全国总人口的56％，这样我国就成为了世界上的唯一高就业模式的国家。[21]据劳动部、人事部的测算，在我国国有企业职工人数的1.1亿人中，隐性失业率不小于20％，意味着有1500—2000万的在职职工处

于隐性失业状态。[22]此外，还包括鳏、寡、孤、独和以“三无”（无法定赡养人、无劳动能力、无经济来源）人员为主的特殊困难群体人员，以及残疾人贫困人口和遭受天灾人祸的贫困群体人口。

三、不可否认，我国政府对以上几种贫困人口都采取了不同的措施，例如，对农村的贫困人口实行了“扶贫攻坚”政策；对城镇“三无人员”和残疾人等进行了传统政策救济；对城镇其他贫困人口，实行了按最低生活保障标准进行差额救助的最低生活保障制度；对于隐形失业者，我们给予最低工资保障；对于国有企业下岗职工，我们创造性地（指再就业服务中心）实行了基本生活保障制度，初步建立起了具有中国特色的社会救济框架。

但是，总的来看，我国目前的社会救济制度，仍然是计划经济时期所实行的仅少数人享受的低水平的落后的社会救济模式：

第一，无社会救济立法的支持，重保险、轻救济现象严重。一方面，有的地方政府往往以“救世主”的面目出现，把社会救济看作是政府对贫困者的一种施舍和恩赐，而认识不到这是政府的一种职责。如对贫困职工的救济仅仅是节假日的“送温暖”等活动，节假日一过，“温暖”也就凉了。由于传统文化的影响，致使部分贫困职工不愿“曝贫”而漏在政府的“关怀”之外；另一方面，社会救济主体一旦发生纠纷，法院无法立案。常出现的挪用、截留和贪污救济金、救济物资等现象，除了达到犯罪条件追究刑事责任以外，其他的违法处罚则无法可依，贫困者权益难以得到保障。

第二，经费投入不够，救济对象极端有限。近几年来，国家虽然扩大了社会救济的范围，如1997年国家开始建立城市最低生活保障制度即是对传统社会救济制度的补充。但从城镇来看，社会救济的对象始终还是局限在仅对国有企业中的极少数从保险福利制度“漏出”的人员和城镇“三无”人员，而这些被救济的人员仅占城镇贫困人口的少数，大多数城镇贫困人口却得不到救济。如“1989年，全国有1750万城镇居民有资格获得救助，但因经费有限，只救助了490多万人。”[23]另外，再就业服务中心仅为国有企业下岗职工发放基本生活费，其他性质企业的下岗职工却无权享受到这种服务和再就业的优惠待遇。农村除了“五保户”得到一些微薄的救济以外，其贫困人口的大多数则成为很少得到社会救济的“死角”。

第三，救济水平极端低下，救济目的难于实现。1991年，我国救济对象平均每人每月大约享有230元人民币的救济，月均不到20元。[ 24]，全国城镇发放失业救济金13.87亿元，救济失业人数330.8万人，人均每人每月领取失业救济金35元，其中，黑龙江、河南人均每人每月领取失业救济为6.5元和12.5元。[25] 这未免太微薄的救济对于贫困者来说真是杯水车薪。近几年来，国家对城镇居民最低生活保障虽有规定，但由于采取政府、部门和企业的三方“拼盘”方式的救济和无法律的约束，不乏出现资金不到位且力度不够、交叉管理，相互扯

皮使成本加大的低效益现象，和减少发放、随便挪用、截留、贪污等违法乱纪现象，以及追求部门利益、汇报“地方政绩”的短期行为，使政府对这部分贫困人口的救济支持多少挂在了空档上。

第四，救济实施机制薄弱，与其相关的管理机制、运行机制和监督机制不力。一方面，社会救济实施条块管理形式，如1991年国家拨救济款7亿元由民政部负责全国的救济，社区支持的9.7亿元则只能用于本社区范围的救济，企业困难补助的10.4亿元也只能用于困难企业。[26]另一方面，救济的社会化程度很低，救济手段一般是给钱给物，很少见低价提供与贫困者息息相关的住房、粮、油和减免水电费、子女教育费等救济手段，也很少见为贫困者提供食品补助和医疗补助等措施。有的地方虽然对贫困者建有档案，但透明程度低，缺少个人申报、部门调查审核等认定贫困的审批制度和动态监测体系。因此，主观认定的结果往往是使应该享受救济的贫困者被排除在救济之外，平均发放的结果也往往是使迫切需要救济的贫困者不能得到有力的救济。制度化、体系化的社会救济体系远未建立。

第五，传统救济政策的大多数仅为农村而制定并仅仅适用于农村，少部分适用于城镇的“三无人员”，而未顾及到我们今天的以失业、下岗等人员为主体的城镇新产生的贫困人员。

第六，面对严峻的贫困现实，我们无权威性贫困数据，各级政府虽然也看到了贫困现象的存在，但对贫困人口的人员结构、贫困程度和总量状况却基本“心中无底。”地方政府还未把社会救济视为一项系统工程，且多由民政、工会和劳动部门参与，而无财政、税务部门的支持。

可见，我国目前的社会救济制度已远远落后于现实社会发展的需要，从某种意义上，可以说它多少已成为我国社会改革继续向前发展的桎梏。因此根据我国市场的发育程度和经济的承受能力，以及国外社会保障制度的成功经验及失败教训，目前，我们应该淡化社会保险中心论，建立起以社会救济为核心内容的社会保障法律体系及其制度。

社会救济作为社会保障体系高楼大厦的基石和我国社会保障制度中的一种最基本的保障，它表现出不可被其他社会保障项目所取代的刚性，因此，要解决好因经济结构调整和社会结构转型而导致的较大规模的贫困问题，最有效的办法就是建立健全“以人为本”的社会救济制度并付诸于实践。

如前所述，在城市居民贫困问题面前，我们曾以确保职工最低工资，确保居民最低生活水平、确保国有企业下岗职工基本生活水平“三条保障线”策略闯过了改革中出现的重重难关，这从理论上看可以说是为我国社会救济理论宝库又增添了新的内容，但由于既没有法律对社会救济主体作出明确规定并给以保障，也没有实施有效的机制的监督，致使这些政策多少成为一纸空文，在实践中保障有标准而标准实施无保障的情况并不罕见。

要使人们理解社会改革的深远意义并得到人民对改革的支持，我们就必须以法律的形式来消除救济障碍，以保障贫困者阶层的生存问题和规范政府的救济行动。

改变中国城乡贫困群体的贫困状况，既是现实贫困者的需求，也是我们社会全面进步的需要。我国社会救济“保障”的实现，除了采取发展生产力、控制人口增长、官与民救济相结合、国内与国际救济相结合、救济与发展相结合、国家财政的支持和党的政治思想工作相结合等济贫政策措施以外，还必须有国家的直接而有力的支持，而国家支持的实现则有赖于法律的出台和实施。

在这里，我们提出的应该由全国人大或者全国人大常务委员会制定的《中华人民共和国社会救济法》的基本框架和内容的设想是：

第一章，总则部分规定制定社会救济法的目的和社会救济法的适用范围。

社会救济作为社会保障体系的重要内容之一，已成为当代社会的不可缺少的最基础的保障措施。国际公认的衡量社会政策的社会正义性的8项原则是：保障基本自由；提供有利于劣势者的积极待遇措施；提供机会的平等；涵盖所有人类，不得有所例外；把社会服务包括在“社会福利”之内；不偏不倚，即或有差别的存在，也必须使优势者劣势者都能接受或同意是公平的；涵盖生活、经济、社会和政治各部分，促进社会的整合。

社会救济制度是指社会成员由于不可抗力之原因而陷入生存危机或不能维持最低生活水平之时，由国家和社会按照法定的标准，向其无偿提供满足其最低生活需求的物质帮助的一种社会保障制度。因此，我国《社会救济法》的对象和范围应该包括现实社会中的，生活在我国城乡最低生活水平线以下的所有的贫困人口和家庭。同时，社会救济金的发放标准也应以社会救济对象的条件为基准。

第二章，社会救济基金部分规定社会救济金的来源、使用方向和管理等内容。

社会救济资金应该以国家财政为主（应列入国家的和地方的财政预算），以社会筹集、信贷扶持和国际援助为辅，公民个人无须缴纳费用。

设立社会救济基金。由于国家财政有限，我国政府对市场的经济参与程度从来就很低。在发达国家中，税收在国民生产总值中占有很大比例。例如，1996年，法国的税收占其国民生产总值的40.6％，德国的占36.3％，加拿大的占20.6％，美国的占19.9％，我国的仅占10.7％。[27] 鉴于国家财政来源衰竭，建议开征社会保障税（对有收入的公民），培养公民的救济意识；开征利息税（对富有者）和暴利税（对水电、烟草等行业），把这部分税收收入作为社会救济基金的一部分，让这些有产者和有关部门为社会承担起部分救济义务，以减轻国家的负担。

社会救济金实行收支两条线管理办法，应该专款专用，既不得挤占挪用，也不得用于平衡财政收支。可建立社会救济调剂金，以支持较大的不可抗力情况所造成的较大面积的贫困者的生存救济。

第三章，社会救济待遇部分规定领取社会救济金的资格条件、程序、发放方式、救济方法和发放标准。领取社会救济金的公民的收入应该是在国家规定的贫困线以下。

社会救济金的发放方式可实行现金发放或实物发放两种方式和同时辅予医疗、住房、食品和教育等补助方式。

可参考的社会救济方法分为两种：一是补足受助者的实际收入与社会救助标准之间的差额，如香港地区；二是给予定额补贴，如美国。我们可将两者结合到一个制度框架中，设置两条救助标准线。

社会救济金发放前应该由政府制定和颁布贫困线（即最低生活标准线）标准。贫困线标准或以当地居民生存必需的最低生活开支来确定（绝对贫困线），或用与当地中等收入水平的一定差距来确定（相对贫困线）。国际上对最低社会标准线的取得主要有三种方法：一是按成年劳动者人均纯收入确定最低生活标准，即如果最低生活标准相当于成年劳动者人均纯收入的半数，这时他及他抚养的家庭便是社会救济的对象；二是以恩格尔定律为依据确定最低生活标准。第二次世界大战后，有的学者认为，凡饮食支出占到家庭支出59％以上比例的家庭即属于绝对贫困的家庭；三是用一个“基数”代表最低生活标准，“基数”即是保证最低生活所需要的商品和服务的货币金额。

据世界银行1995年的统计，在世界192 个国家和地区财富排名表中，我国居倒数第1位[28]。因此，我国社会救济金的发放标准既不能超出我国现实的经济发展水平，又必须以保障贫困者能生存下去为前提。目前我国城镇正在进行医疗、住房等的社会改革，城镇贫困人口的大多数，以前都是以工资为生活来源的工作者，几十年的低工资制使这部分人无多少储蓄而成为“无产者”。在发放救济金方面，应该实行城乡有别的标准，并在发展经济的基础上逐渐提高救济金的发放标准和替代率。

被救济人领取救济金应该设定一套从本人提出书面申请——社会保障部门批准的程序，并把社会救济申请制和社会救济调查制结合起来，建立贫困者档案。

社会救济的目标是克服乃至消灭贫困，设置在一定的条件下丧失领取社会救济金的限制性条款，可以调动贫困者自身解决贫困从而走出贫困的主观能动性。

第四章，社会救济金的管理和监督部分规定社会救济金的管理部门和监督部门。

多年来，由于我国社会救济对象比较单一（主要是灾民、城市“三无人员”和农村“五保户”），所以社会救济工作一直由民政部门负责。目前，一是下岗工人、失业工人和困难企业职工已成为城市贫困人口的主体，二是社会救济和社会保险同属社会保障体系之内容。因此，建议社会救济工作由劳动和社会保障部门来进行管理。由劳动和社会保障部门承担被救济人的经济保证责任，并对社会救济金的发放进行监督和检查，由财政部门和审计部门对社会救济金的收支和管理情况进行监督。

第五章，惩罚部分规定违反社会救济法的法律责任。

有法不依是我国社会存在的一种较为普遍的现象，社会救济是否依法进行直接影响到社会的正常运转和人民对政府的信任程度。因此，应该对在发放社会救济金过程中的骗取、挪用、截留、贪污等行为，对滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等依法给予严厉的制裁。与此同时，我国刑法条款也应该增加相应的规定。

第六章，附则部分可设置条款赋予地方政府某些相关权利和使其灵活掌握实施的时间，也可把立法技术上不好安置的条款放在这部分。

参考文献：

〔1〕王潼.我国基尼系数的变迁和城市社会保障问题[J].中国人民大学报刊复印资料.社会保障制度，199

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〔2〕郑功成.论中国贫困问题的若干规律[J].中国人民大学复印报刊资料.社会学，1997,(6):175.

〔3〕郑功成.论中国贫困问题的若干规律[J].中国人民大学复印报刊资料.社会学，1997,(6):175.

〔4〕郑功成.论中国贫困问题的若干规律[J].中国人民大学报刊复印资料.社会学.1997,(6):175.

〔5〕报刊文摘，1995,1995-3-23.

〔6〕王培暄.城市贫困问题的诊断[J].中国人民大学复印报刊资料.社会学,1998,(2):65.

〔7〕李强.中国居民收入差距研究和展望[J].中国人民大学复印报刊资料.社会学,1998,(6):98.