邵芬（云南大学法学院教授）

 

 

摘要：在现代社会，我们不但应该树立科学的发展观，也应该树立科学的立法观。我国社会保障存在着立法滞后、体系框架结构随意、政府财政投入不够、保障面太窄、保障水平太低、企业补充养老保险和个人养老保险制度远未建立、司法保护不力等诸多问题。社会的全面发展需要我们加强社会保障立法和其制度的建设，我国社会保障立法和其制度的建设 ,任重而道远。

 

 

Issues on Social Development and Social Security of China

 

Shao Fen

 

Abstract: In modern society, we should cultivate not only scientific view of development, but also that of legislation. The social security of China is faced with such problems as hindering legislation, random institutional framework, insufficient financial investment of the government, small number of the secured, low level of social security, feeble judicial protection, and being far from establishing the systems of enterprise supplement insurance for old age and personal endowment insurance. Perfect legislation and institutions of social security is a sign of overall development of the society. It's an arduous and unavoidable task for us to promote legislation and establish institutions of social security.

 

 

      一、科学的发展观与我国社会保障立法理念

 

      一种先进制度的建立，除了有高度发展的经济基础之外，还必须有先进理念的指导。在西方社会保障法制建设的过程中，除了本国的政治、经济和文化等决定因素外，哲学、政治学、社会学和经济学等先进理论及其思想，都对其产生过巨大的作用。由于社会保障制度的安排会对社会发展产生一定的影响，所以一些既是经济学家又是思想家的学者们，往往要通过对社会各种经济关系和经济活动规律的研究，来为社会保障的理论与实践提供一些方法论的指导。例如“西方经济学中的收入分配理论、边际效用理论、就业理论、贫困理论、制度学说和私有化理论，马克思主义的劳动价值学说、后备基金与六个扣除学说，等等，” 都为现代社会保障立法及其制度的发展做出了贡献。透过现代社会保障立法及其制度 100多年发展的轨迹，我们可以看到：大家们的学说和思想，对世界各国社会保障立法及其制度的产生和发展的影响是如此的前所未有。从19世纪的放任主义到贸易保护主义；从20世纪上半叶凯恩斯的国家干预主义到20世纪末新自由主义的出现；从20世纪50—70年代产生的中间道路的理论，到20世纪90年代尤其是90年代末期，西方各国不约而同地选择了“第三条道路”（即淡化左右，取自由主义和民主主义之长）的实践，直至英国首相布莱尔《第三条道路》一书的出版在欧美国家所引起的轰动，无不充分地证明了先进理论及其思想与社会保障法的血与肉的关系。同样，世界经济学学说及其思想的发展和回归，也无不表现出与其社会保障立法的产生、发展和改革的相一致。所以，当社会保障立法的完善与否成为一个国家全面发展的标尺的时候，先进理念的指导和指引就显得是如此的必不可少。

 

      我国理论界针对我国社会保障立法及其体系的建设，仁者见仁、智者见智，出现了不少的先进理论与先进思想。我们认为，就我国国情而言，若站在执政党的立党为公、执政为民的高度， “三个代表”重要思想不但是我们党必须长期坚持的指导思想，而且也应该成为社会保障立法的指导思想。因为加快和完善社会保障立法也必须“始终代表中国先进生产力的要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国广大人民的利益”。社会保障法作为一种先进法律文化，也必须始终代表中国广大人民的利益的要求，才可能在实践中发挥让全体社会成员平等地享受到社会发展的物质文明成果、政治文明成果和精神文明成果的作用。在社会改革的过程中，最不能容忍的是对社会公民权利的漠视、忽视直至权利的被剥夺。 2004年3月14日，全国人大通过宪法修正案，“国家尊重和保障人权”的内容终于成为了《宪法》第33条第三款。因此,我们不但应该树立科学的发展观,也应该树立科学的立法观,从而尽快制定出以人权为中心的,以“以民为本”的社会保障良法。

 

      二、社会的全面发展与我国社会保障立法现状

 

      社会保障法既是社会生产力发展到一定阶段的产物，也是社会继续向前发展的一项重要制度；既是一个社会是否全面发展的重要标志，也是一个社会得于全面发展的“稳定器”、经济运行的“减震器”和实现公平的“调节器”。

 

      社会保障立法越是全面的国家，社会公民的社会保障权利就越得到全面地实现，而社会公民的全面发展又进一步推动着社会保障立法及其社会的全面发展。所以，与其说社会保障法是市场经济发展的结果，不如说社会保障法是一个国家一个民族发展的基本制度之一。纵观世界社会保障立法史，我们不难看出，世界各国社会保障制度的建立、发展和完善无一不表现出其立法先行的特征，而各国公民社会保障权利的全面实现也无一不是法律强制实施的一种结果，法律成了各国社会保障制度的强硬支撑点。从 1601年的英国的旧《济贫法》到1834年的新《济贫法》，使英国建立起最初的社会救济法的权利义务关系；从1883年到1889年，德国颁布了 “三大保险法”（即1883年颁布的《医疗保险法》、1884年颁布的《事故保险法》和1889年颁布的《伤残与老年保险法》），拉开了现代社会保障立法的序幕而被世人所推崇，引起了整个西方世界的高度关注并为工业化国家所仿效。 而1935年美国《社会保障法》的颁布，则赋予了社会保障以法律的形式和内涵，从而具有了划时代的意义和起到了里程碑的作用。

 

      我国社会保障立法从社会保险开始，以 1951年政务院颁布的《劳动保险条例》 为起点，我们建立起除了失业保险以外的养老、医疗、工伤和生育方面的社会保险制度。而1982年宪法第五条的规定（中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会安排盲、聋、哑和其它残疾的公民的劳动、生活和教育）则为社会保障立法给予了原则性的指导。

 

      经过几十年的发展，我国社会保障立法取得了一定的成绩：在社会保险方面，国务院先后颁布《关于建立城镇企业职工养老保险制度的决定》、《失业保险保险条例》、《工伤保险条例》和《五保供养工作条例》等；劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》和《企业职工工伤保险试行办法》等。在社会优抚方面，国务院颁布的行政法规有：《革命烈士褒扬条例》、《军人抚恤条例》和《城镇退役士兵安置条例》等。在社会救助方面，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其民政部颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》等。在社会福利方面，国家颁布了《义务教育法》和《残疾人保障法》等。勿庸置疑，这些行政法规和规章的颁布对调整我国社会保障关系起到了一定的作用，但对于要建立社会保障制度或社会保障法律体系来说却还显得远远不够。例如，社会保险作为社会保障的核心内容，其法律法规直到现在也未颁布。同时，作为国家比较重视的，也是改革重点的养老保险和医疗保险直到现在也无法可依。

 

      从国家的整体立法上看，我国立法工作确实取得了令世人瞩目的成绩，也可以说我们确实是用二十多年的时间走过了西方近百年的立法道路。但令人遗憾的是，在国家颁布的众多的法律中，却没有一部是专门调整社会保障法律关系的基本法律；在国务院已经颁布的行政法规中，也没有那一个行政法规是专门为调整社会保障法律关系而制定，这种立法状况既与社会保障法在社会发展中的地位与作用极不相符。 也成为社会全面发展的一种障碍。

 

      目前，在完善社会保障立法和建设社会保障制度的过程中，以下这些问题应该引起我们的高度重视：

 

      （一）社会保障整体立法滞后

 

      社会保障法作为一个独立的法律部门，其调整的对象是社会保障法律关系。社会保障法律关系的主体比较复杂，但更多地是政府和公民之间的关系。社会保障法律关系并非是对等的权利义务关系，除了在社会保险项目方面公民应该缴纳一部分社会保险费和提供一定时期的劳动力的义务以外，其他项目方面政府承担着更多的义务和更大的责任。目前，我国虽然已经初步建立起包括社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利为内容的社会保障体系，但由于其背后无法律的支撑，所以在实践中法制化程度很低，从而导致用人单位不为职工投保、挪用或挤占社会保险基金现象的不断发生。加之由于现行社会保障法律法规法律责任的不明确，而在诸如民法、劳动法、行政法和刑法等法律部门之中，对违反社会保障法法律责任方面也无具体的规定，所以对违法者无法追究法律责任，而只能在报纸上“点名”（例如广州市 1996年养老保险金被挪用近9亿元，对责任人追究什么样的责任，讨论到今天还没有什么结果）。同时，由于社会保障立法无程序设计的缺陷，致使公民在社会保障权利受侵犯时难于获得司法救济， 例如，在养老保险权方面，某市劳动和社会保障局与市高级人民法院“协商一致”，通过下发文件，规定劳动者依法要求用人单位补缴养老金的案件不属于法院管辖的范围，劳动争议仲裁委员会也不能受理。 这样的规定不但剥夺了劳动者社会保险方面的诉权，而且还剥夺了劳动者社会保险的仲裁权。而在全国范围内，通过“会议记要”决定不受理社会保险案件的现象已具有一定的普遍性。我们不禁要问，如果法院不受理社会保险案件的话，那么公民的诉权如何保障？而一纸文件能把公民的诉权和仲裁权加于剥夺的终极原因，还是由于我们无法可依。

 

      （二）社会保险立法混乱

 

      1． 公民不同权

 

      我国 1982年《宪法》第45条规定的公民所享有的社会保障权，适用于全国的公民而非只适用于城市公民。然而，在“城乡分治，一国两策”思想的指导下，国家的立法理念和立法实践却从来都以是城市人还是农村人而有所区别，在社会保险立法方面尤其表现出只有城市居民才能享受的特征 。由于我国农民既无资本，（其生产资料仅仅是一点有限的耕用土地，而且还处于不断的被“剥夺”中），更不占有社会稀缺资源，加之无法律的保护，所以一直处于弱势的地位，8亿多农民由于没有“工作”，所以其社会保险保险待遇问题一直是一个悬而未决的问题。就养老保险而言，我国 农民养老除了五保户和军烈属享受 1992 年民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》的有关规定，实行集体养老以外，大多数农民的养老始终还是传统的家庭养老方式。而国家扶持的集体养老保险也面临着挑战： 1995至1998年间全国有80％以上的县参加了保险，但其也只占应参保人数的12％ ；1999年，随着国务院有关部门的“关于目前不适合推广农村养老保险”文件的下发，2000年，农村养老保险人数急剧下降， 全国农村参加养老保险的人数仅为 6172.341 万人。 2002 年则下降为 5462 万人。 目前，除了上海（如上海出现了领工资的“职业农民”，其不但可以像职业工人那样可以享受到养老保险，还可享受到失业保险 ）等比较发达的农村以外，我国农村养老保险工作处于“流产”状态，政府似乎已经放弃了对其制度的建设。农民（包括身份转化为城市居民的失地农民、乡镇企业职工、进城务工的农民和未离开土地的农民）的社会保险还是在国家制度建设的视野之外，基本处于无保险状态。目前，除了在部分地区进行“农村新型合作医疗”的试点外，其他的社会保险制度远未建立。

 

      与此同时， 没有职业或者没有缴纳社会保险费的我国城市居民同样享受不到社会保险待遇。

 

      2．社会保险适用对象混乱

 

      在我国 不但农民享受不到社会保险待遇，而就能够享受社会保险待遇的有“工作”的劳动者来说，其也被“适用”得十分混乱。

 

      （ 1）养老保险的适用。在养老保险方面，一是企业职工、国家机关公务员、事业单位和社会团体干部各享受不同的保险制度，且泾渭分明。企业职工的养老保险待遇明显低于国家机关公务员和事业单位干部的养老保险待遇；二是同是享受财政养老的国家公务员和国家干部之间的养老保险待遇也不尽相同。三是以去年最高人民法院发布的《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》为标志，适用劳动法调整的事业单位的辞职和辞退干部的养老保险待遇还无制度保障。

 

      （ 2）失业保险的适用。在国务院颁布的《失业保险条例》中，其适用的对象突破了企业的范围,不仅适用于企业的失业职工，而且也适用于事业单位的失业人员，但却把国家公务员排除在失业保险之外,似乎国家公务员不会出现失业的风险。近两年,面对大学毕业生就业难的现实,一些地方对找不到工作的大学毕业生给予失业保险的享受,不失为社会安定的好举措,但却与《失业保险条例>>中设计的享受失业保险必须缴费满一年的条件的制度的设计不相一致。

 

      （ 3）医疗保险的适用。在国务院发布的《城镇职工基本医疗保险改革的决定》中，其不但适用于企业的职工、事业单位的干部，而且把国家机关的公务员、社会团体的职工、干部和民办非企业单位的职工也都包括在其适用范围内。

 

      （ 4） 工伤保险的适用。在国务院颁布的《工伤保险条例》中，其适用范围为企业和有雇工的个体工商户以及非法用工主体的劳动者，但却既不适用劳动法规定的“与国家机关、事业组织和和社会团体建立了劳动合同关系的劳动者”，也不适用劳动部规定“国家机关、事业组织社会团体实行劳动合同制度的以及按规定应实行劳动合同制度的工勤人员”。如此的立法状况，如果从公民的角度思考，法律适用的范围越广，公民享受的权利越全面；但如果从法律的角度思考的话，积极的方面是法律法规的规定不断地有所突破（突破“单位”的界限），消极的方面是法律法规的规定混乱不堪，且相互冲突，使执法者无所适从。

 

      (5)生育保险的适用.在生育保险方面,由于无全国性的法律法规,所以还未形成全国性的制度.虽然女性的生育价值无大小之分,但各地执行的标准却不一致.从而造成妇女生育保险待遇的事实上的不平等.

 

      在五种社会保险中 ,虽然适用的对象有所差异,但就在城市里工作的非正规就业者来说,却什么保险待遇都享受不到。

 

      （三）社会福利立法单薄

 

      在社会福利方面，除了部分特殊主体（老人、儿童和残疾人员等）享有法律规定以外，对全体公民而言，国家基本上没有什么法律规定，只散见在其他的法律规范之中。如《劳动法》第 67条规定：“国家发展社会福利事业，兴建公共福利设施，为劳动者休息、修养和医疗提供条件。用人单位应该创造条件，改善集体福利，提高劳动者的福利待遇。”这里的用人单位指的是企业和实行企业化管理的事业组织，其劳动者也非全体公民。而且随着市场经济的发展，在住房、医疗等方面，劳动者所依附的用人单位的福利在逐渐地减少甚至没有，现在的社会福利只体现在一些公共设施等公共产品之中，具体到个人享受的福利却体现不多，立法也寥寥无几。

 

      社会保障立法的难点表现为，既要体现社会保障的公平性，又不能搞平均主义。因此，从立法内容来看，我们还必须掌握住一个度，在吸取计划时期的政府大包大揽的教训的同时，也不能重蹈高福利国家的道路；在吸取发达国福利病的经验的同时，也不能走到另一个极端，过多地强调企业和个人的太多的义务。或者说，尽管发达国家的社会保障立法已经从国家福利向着个人责任的方向发展，但我国的社会保障立法目前却还必须强调国家的责任。

 

      在世界经济发展一体化的大背景下，加快我国社会保障立法的步伐不但是当今中国融入国际主流社会的需要，也是市场经济顺利发展和保护中国公民社会保障权的前提。因此，国家应该树立科学的发展观 ,加快社会保障立法的步伐，制定出以人权为中心的、以“以民为本”的社会保障良法。

 

      三、社会的协调发展与我国社会保障法律体系的构筑

 

      社会的协调发展需要有比较完善的社会保障法律体系的支持。发达国家的经验证明，健全的社会保障立法不但是构筑其完整法律体系的基础，而且也是社会保障制度发展的“坚强后盾”。我国社会保障法律体系的建设由于缺少基本法律的支撑，所以在构筑社会保障法律体系框架的过程中，始终缺乏长远性的总体思考，表现出随意性强，头痛医头，脚痛医脚的无统一规划的现象，其问题表现在以下几个方面：

 

      （二）框架结构随意

 

      围绕着国有企业的改革， 1993年十四届三中全会提出的我国社会保障的体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累六大部分；1994年《劳动法》第73条所设定的社会保险的框架是养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险五部分的内容；1998年随着下岗社会现象的出现，国家对社会保障法律体系的框架设计又基本上是社会保险（而且主要是养老保险、失业保险和医疗保险部分）、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障三大部分，并发布了两个“确保”的政策；2002年党的十六大对社会保障的提法是：完善城镇职工基本养老保险制度和基本医疗保险制度。健全失业保险制度和城乡居民最低生活保障制度。发展城乡社会救济和社会福利事业。有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度；在2003年3月的全国人大会议上，对社会保障法律体系强调的是“三条保障线”（失业保险、下岗生活费和城市居民最低生活费）和“两个确保”（确保下岗职工的生活费和离退休职工的离退休费），提倡建立的是以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障的社会保障体系，劳动和社会保障部的提法也与此相同。我国是一个政府主导型的国家，其优势是能够高效地形成全国一盘棋，便于推行政府的各种决策和政策，但由此带来的负效应是太多的“随机而变”，其与法律法规应该具备的稳定性显然相悖。

 

      在 2003年10月14日《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《决定》）中，第一次提出了“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”，的思想，其对社会保障体系框架设置为，完善企业职工基本养老保险制度，将城镇从业人员纳入基本养老保险；实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨；继续完善城镇职工基本医疗保险制度；继续推行职工工伤和生育保险；积极探索机关和事业单位社会保障制度改革；完善城市居民最低生活保障制度；农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合；有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度；积极建立农村新型合作医疗制度，实行对贫困农民的医疗救助。

 

      通过《决定》有关建设社会保障体系方面的设定，我们不难透视出执政党对我国社会保障体系框架的勾画，而最大的亮点应该是要加快我国社会保障体系的建设，而且必须与经济发展水平相适应。

 

      （三）概念使用混乱

 

      在建立社会保障制度和社会保障立法的目的方面，世界各国政府的目标方向应该是大概一致的，但由于经济发展的成熟程度和文化的差异，加之制度的不同，西方社会福利制度的内容与构架与我国社会保障制度的内容与构架还是存在着一定的差别。目前，我国虽然没有制定和颁布《社会保障法》，但社会保障的内容包括社会保险、社会救助、社会优抚和社会福利五个方面已经是一种定势。然而在理论和实践中，我们在使用社会保障、社会救助、社会保险、社会优抚和社会福利时，不但概念不清、内容交叉，而且往往以点带面，十分混乱。如或把社会保险就视为社会保障、或把社会保障视为最低生活保障，甚至就把社会保险中的某一项保险项目视为社会保障或者是以社会福利来替代社会保障等。概念使用的混乱，难免会带来立法方面的混乱。

 

      （三）人为因素干扰

 

      在社会保障方面，国家政策性的规定不但多如牛毛，朝令夕改、并且前后矛盾和相互矛盾现象严重。整个社会保障法律制度使人感到体系性不强，破碎感明显，甚至出现某项社会保障项目受重视的程度，会随着不同社会群体政治呼声的大小、部门势力的大小或者个人影响的大小而发生变化的极不正常的情况。

 

      可见，建设与社会经济发展相适应的社会保障体系不但是执政党的任务，也是社会保障法学界义不容辞的责任。这正如中国社会科学院社会学所景天魁所长所讲的那样：对于我国社会保障体系 ,应该从体制入手,重新进行国家公共权利的整合,初步在我国建立起一个基础整合的社会保障体系 。

 

      四、社会的可持续发展与我国社会保障制度的建设

 

      社会的可持续发展需要社会的方方面面的努力，而社会保障制度则是社会可持续发展的基石，其离不开政府的财政支持和制度的健全和完善。目前，我国社会保障制度的发展和完善还存在着以下几方面的问题：

 

      •  政府财政投入太少

 

      对于社会保障制度的建设，我国政府在财政方面的投入一直都比较少，而在欧盟国家，中央财政对社会保障支持的力度都比较大，社会保障支出占国内生产总值的比例都比较高。例如 1994年丹麦为33. 7%，德国为30.8%，法国为30.5%，荷兰为32.2%，芬兰为34.8%，英国为28.1%。我国社会保障支出占国内生产总值的比例是多少，国家没有一个权威性的数据，只是有学者认为，目前国家用于失业保险金支出和下岗职工基本生活费合计占国内生产总值的比重，1996年为0.16%，1999年为0.51%。       在社会保险费用占财政支出的比例方面，德国1994年为33%，新加坡1996年为42%，匈牙利1998年为50%，丹麦1998年为70%，而我国2001年社会保险费用才占总财政支出的6%左右。 发达国家高福利高财政教训固然值得我们吸取，但我国中央财政对社会保障支出的力度也未免太低。当然，我国政府已经统筹考虑，计划在“十五”期间，社会保障支出占国家财政指出的比例，逐步达到15%——20%。

 

      我国进行改革的目的是要使一部分人富起来的同时，带动大部分人达到中等生活的水平。然而，不在一个平台上的竞争和稀缺资源占有的不同，使一大部分人在市场竞争的过程中陷入了贫困，且从相对贫困走向绝对贫困。当农村的贫困问题还未解决好之时，城市的贫困面却随着房改、医改、子女受教育等新问题而不断扩大。根据国家统计局 2002年9月26日公布的《首次中国城市居民家庭财产调查总报告》披露：在我国，10%的最高收入的富裕家庭占有了45%的全部居民资产总额，最低收入家庭的资产总额，仅占全部居民总额的1.4%。 如此巨大的贫富差距，不但需要国家政策的调控，而且需要国家财政的支持，

 

      （二）社会保障面太窄

 

      在社会保障面方面，我们远未建立起覆盖全体公民的社会保障制度，仅仅是对一部分特殊社会群体的特殊待遇。例如， 4亿多城镇公民成为了13亿多中国公民的特殊主体，可以享受到8亿多农民享受不到的社会保障待遇；1亿多城镇有职业者，又成为4亿多城镇公民的特殊主体，可以享受到其他城镇公民享受不到的社会保险待遇。由于社会保障的覆盖面太窄，所以，到2001年底，尽管全国参加基本养老保险的人数超过了1.4亿人；参加失业保险的人数也有1亿多人；参加基本医疗保险的人数有9400万人，但是其加起来的总数不及中国总人口的1/10。

 

      •  社会保障水平太低

 

      我国城市贫困人口约有 3100万，约占城镇总人口的8%。 2001年中央财政用于城市低保的资金为23亿元，按当年领取低保金的人数1170.7万人计算,人均16.37元/月； 2002年，全国城市领取最低生活保障费的人数为2053万人 ， 中央财政用于低保的资金翻了一翻,而其低保对象也几乎翻了一翻。 截止2002年11月，我国3.2亿非农业人口中，有1998万人陷入绝对贫困，需要政府的救助。2002年政府为此开支近105亿人民币。

2003 年度，我国城市低保对象达到 2235 万人，比 2002 年增长了 170 万人。

 

      全国共投入低保资金近 140 亿元人民币，其中中央投入 92 亿元，比 2002 年增长了百分之百。目前，全国城市居民平均最低生活保障标准是 155 元，但实际平均补差为每人每月 56 元，个别地区仅有 20 元。

 

      （四）有关 制度远未建立

 

      首先，企业补充养老保险制度的建设。我国养老保险一方面出现了基本养老保险基金负担系数不断提高，养老保险基金支出规模日益扩大的现象（养老金目标替代率最初设计为 58 ％，实际平均在 80% 左右，有些地区甚至高达 100% ），另一方面也出现了养老保险基金的“空账户” 问题 。为了让个人帐户的“空帐”变为“部分实帐”，使养老保险制度可持续的发展，中央每年给予财政补助 300 多亿元。 2002 年，中央财政补助 408.2 亿元 。有学者通过研究认为，我国养老 统筹基金在未来 25 年间年均缺口为 717 亿元，总缺口 1.8 万亿元。如果按现行退休年龄推算，赤字运行年限将延长 28 年，年平均 1030 亿元，总缺口扩大至 2.88 万亿元。 根据则算 , 在未来五年内，我国养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险基金的资金缺口高达 1000 亿元，当期收不低资的状况比较严重。

 

      同时，我国还存在着企业严重欠费的问题。如 2001年全国欠缴养老保险费9000万，2002年欠缴6600万，2003年1—5月欠缴5000多万，目前的欠缴总数为439.9亿元。 据世界银行专家分析，我国要安全平稳地渡过养老保险金支付的高峰期，必需准备3万亿元左右的养老保险基金的积累。在未来30年，政府将负担近7.6万亿元人民币的隐性债务。 可见，如此巨大的资金缺口，除了依靠国家的财政补助以外，显然还迫切需要企业保险和个人保险的补充。

 

      在德国， 企业补充养老保险对劳动力的覆盖率高达 65%，一个参加了企业养老保险德国的雇员，在退休时其养老金总额将达到他在职收入的80%-90%。其中，养老金替代率约为70%，企业年金约占养老金总量的8.5%。 。德国企业补充养老保险属于自愿性养老保险，并由私人公司经营，但政府并非完全放任自流。 1975 年德国联邦政府国会通过《企业补充养老保险法》并规定，企业雇员除了必须参加法定社会保险外，还可以参加雇主开办的企业内部保险，开办补充养老保险的企业雇主必须对雇员承担一定的义务。 我国外资公司一般都较早地为员工建立了企业补充养老保险制度（积极为职工购买商业保险，并把之作为留住人才的手段之一）。但是就全国而言，企业补充养老保险制度基本未形成。虽然早在 1998-1999年就有保险公司推出了企业补充养老保险等类似企业年金的产品，但事实上远未形成真正意义上的企业年金市场。当然，也有专家预测，未来三年内我国企业补充养老保险市场每年将有1000亿元的增长规模，各类年金总量可达5000亿元人民币左右。 其次，个人养老保险制度的建设。在德国，一个参加了个人养老保险的雇员，退休时在其养老金总额中，个人保险约占其 10%，超过企业补充养老保险的8.5%。在我国，尽管银行近几年来在不断地降息，但2003年，我国居民个人储蓄存款高达11.6万亿元。我国居民个人储蓄款无疑为个人养老保险的发展提供了很大的空，如果我国享受基本养老保险的劳动者对个人养老保险报积极参予态度的话，那么其制度的建立并不难。 最后，社会保障司法制度的建设。社会保障程序法和社会保障司法制度， 是 社会保障法的实体规定得于实现的途径，在国际社会，有的国家专门设有社会法院来处理劳动纠纷和社会保障纠纷。劳动者如发生其争议，可到社会法院提起诉讼，以保障自身社会保障保权的实现。在我国，既没有社会保障法的颁布，也无社会保障程序法的规定，更没有社会法院的设立。虽然有些地方的人民法院设立了社会保障法庭，然而，就全国而言，法院普遍没有社会保障法庭的设立和不受理社会保障案件，劳动者社会保障权受到侵害时，基本处于无法可依和告状无门的状态。我们认为，如果说司法是社会公正的最后一道防线的话，那么诉权应该是劳动者实现法定权利的最好武器。无司法保障的权利不是真正的权利，因此，健全社会保障司法机制，使劳动者在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护，应该是政府的一种责任。

 

      结语

 

       社会发展的历史证明，任何一种制度的产生即意味着其改革的开始。世界各国社会保障制度无不是在改革中前进，在前进中又不断地进行再改革的一个否定之否定的过程。而也正是有了这个过程，才使其构筑起以社会安全为目标、以社会立法为手段、以社会公平为原则、以人道主义为本色的全面而完整的社会保障法律体系。

 

       我国社会保障立法发展 50多年，社会保障制度改革近20年，社会经济的发展对国人的实惠应该是有目共睹。但是迄今为止，我国既无社会保障法的制定，也无社会保险法和社会救助法的颁布，而《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的颁布，也以某大学生的惨死为代价。特别值得我们注意的是，自改革开放以来，当社会创造出无数个百万富翁、千万富翁和亿万富翁的同时，我国却只有25％的老年人能享受到养老保险待遇，10％的人能享受到医疗保险待遇，20％的非农劳动者能享受到工伤保险待遇，数以千万计的农村贫困人口最低生活保障制度远未建立，老年人福利、残疾人福利等各项福利事业均落后于社会经济的发展和社会公民发展的需要。 一句话，经济社会的全面发展离不开社会保障法律的保障，虽然2004年3月14日的宪法修正案“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写进了其第14条第四款，为我国制定社会保障立法提供其原则性的指导，但我国社会保障立法及其体系和制度的建设，远还任重而道远。

 

二○○四年四月二日

 

 

· 邵芬：云南大学法学院教授，主要研究方向：劳动法、社会保障法。

 

郑功成：《社会保障学》，商务印书馆 2000 年，第 67 页。

 

张左己主编：《领导干部社会保障知识读本》，中国劳动社会保障出版社 2002 年版，第 1 页。

 

郑功成：《社会保障学》，商务印书馆 2000 年版，第 276 页。

 

《条例》虽然是新中国社会保障法第一，但并不适用农村居民。所以，笔者所谓的“对我国社会保障立法及其制度建设的反思”，大都指的是适用于城镇居民的社会保障立法及其制度。

 

龙翼飞：社会保障与法制建设，劳动和社会保障部法制司：《社会保障法制讲座》，群众出版社 1999 年版，第 33 页。

 

林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社 2002 年版，第 312 页。

 

曾民、陈海： 79 号文件和它的两个反对者，《南方周末》， 2003 年 1 月 16 日第 6 版。

 

例如， 1951 年政务院颁布的《劳动保险》是新中国社会保障制度建立的象征，但却无农民保险方面的规定，这以后国务院所颁布的有关社会保险和最低生活保障方面的条例，都只适用于城市居民。

 

高和荣：中国《县级农村社会养老保险方案》为何难于推广，中国人民大学复印报刊资料《社会保障》 2004 年第 1 期，第 44 页。

 

国家统计局人口和社会科技统计司、劳动和社会保障部规划财务司编《中国劳动统计年鉴 2000－2001年》，中国统计出版社2001年9月版，第438页。

 

劳动和社会保障部，国家统计局： 2002年度劳动和社会保障事业发展统计公报，中国人民大学复印报刊资料《社会保障》，2003年第9期，第61页 。

 

央视新闻台： 2003 年 9 月 15 日。

 

常宗虎：中国社会保障制度的总体框架问题，《中国民政》， 2002 年第 11 期。

 

于滨：中国科学院社会学所所长谈社保的难点与突破口，《暸望》， 2003 年 5 月 12 日第 19 期，第 30 页。

 

宵行：我国社会保障问题讨论综述，中国人民大学复印报刊资料《社会保障制度》， 2003 年第 21 期， 第 3 页。

 

常凯：论社会保险权，中国人民大学报刊复印资料《经济法学 劳动法学》， 2002 年第 10 期，第 71 页。

 

朱熔基：加快完善社会保障体系，切实保证国家长治久安：《新时期劳动和社会保障重要文献选编》，中央文献出版社、中国劳动社会保障出版社 2002 年版，第 439 页。

 

郭计：国家统计局首次披露城市家庭财产状况，《中国青年报》， 2002 年 10 月 8 日。

 

于滨：中国科学院社会学所所长谈社保的难点与突破口，《暸望》， 2003 年 5 月 12 日第 19 期第 29 页。

 

班随叶：试论城市扶贫的四大误区，中国人民大学报刊复印资料《社会保障制度》， 2002 年第 5 期，第 53 页。

 

杨良初：健全城市居民最低生活保护制度，《中国劳动保障报》， 2003 年 4 月 26 日第 4 版。

 

《百姓周刊》， 2002 年 12 月 29 日。

 

数据来源： www.baidu.com,2004 年 2 月 2 日访问。

 

王海江，杨书章：“实现社会养老保险制度转制的焦点——关于制度转换成本的分析”，中国人民大学复印报刊资料《社会保障制度》 2000年第2期，第22页。

 

我国自 1995 年开始实施社会保障制度改革以来，对基本养老金实行的是社会统筹基金与个人账户基金的混账管理。改革之初，由于国家未对已经退休职工的隐性负债做出补偿安排，所以老职工的个人账户成为了“空账户”。为了应付老职工的社会保障开支，有些地方出现了挪用现有职工个人账户的养老基金去支付老职工养老金的情况，使现有职工的个人账户变成了事实上的“空账户”，即个人账户实际上只有数字的记录而没有资金的存在。

 

劳动和社会保障部，国家统计局： 2002 年度劳动和社会保障事业发展统计公报，中国人民大学复印报刊资料《社会保障》， 2003 年第 9 期，第 61 页。

 

数据均来源于劳动和社会保障部课题组：《中国养老保险基金测算与管理》。 www.sina.com.cn.2003 年 12 月 8 日访问。

 

特别策划：全方位服务社保基金，《中国劳动保障报》 2004 年 2 月 5 日第一版。

 

央视 2 台： 2003 年 7 月 19 日。

 

特别策划：全方位服务社保基金，《中国劳动保障报》 2004 年 2 月 5 日第一版。

 

董克用、王燕主编《养老保险》，中国人民大学出版社 2000年6月版，第54页。

 

资料来源： www.sina.com,con2004 年 1 月 16 日访问。

 

郑功成：加快建设与经济发展水平相相适应的社会保障体系，中国人民大学复印报刊资料《社会保障制度》 2003 年第 12 期，第 1 页。