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我国灵活就业人员社会保障制度研究

来源：石美遐韩思文

2205

2007/7/18

石美遐韩思文

摘要：我国大量灵活就业人员的出现对劳动关系的调整和社会保障制度提出了巨大的挑战。由于历史和制度的原因，这一群体中的大部分人游离于社会保障制度的主流框架之外，总体参保率低，影响了灵活就业的可持续发展。本文从灵活就业人员参保率低的情况出发，针对灵活就业人员在参保过程中出现的各类问题，探讨现有的灵活就业人员参保制度能否满足该群体的实际需要，并就是否应为灵活就业人员建立与正规就业人员同样的社会保险制度进行了讨论。

本文通过分析认为，现有的灵活就业人员的社会保障制度是在原有的正规就业人员社会保障制度的大框架下，通过修修补补而出台的，制度设计的主要取向是注重与原有制度的对接。但是，运用这一思路制定的适用灵活就业人员的社会保障政策缺乏合理性，存在一些问题。本文认为，在现阶段，对灵活就业人员不宜实行与正规就业人员完全相同的社会保障制度。对灵活就业人员社会保障制度的设计需要新的视角。

关键词：灵活就业社会保障参保制度

引言

关于灵活就业的界定，国内外学者有着不同的表述。国内有研究成果提出，灵活就业与非正规就业基本上类似，它们是弹性就业形式的不同称谓。本文借用了这种界定。灵活就业或称非正规就业，其就业形式与正规就业比较，劳动关系和劳动条件以及工作的特点具有非典型性，其本质的特征是，该群体通常被国家的主流劳动关系和社会保险关系调整的主流框架所排斥。

作为正规就业模式的补充，我国灵活就业人员增长很快。到2004年底，我国已有约5000万灵活就业人员，占就业总量的18%。灵活就业极大地缓解了就业压力，降低了失业率[1]。但随着灵活就业人数的增加，这一群体的社会保障问题也逐渐浮出水面。我国的社会保障体系是以国有、集体企业为基础建立和发展起来的，是针对固定用人单位的正规就业形式设计的，对灵活就业群体缺乏制度支持。因此，该群体大多被排斥在现行社会保险体系之外，极大地影响了灵活就业的健康发展。

国家对灵活就业人员的社会保障问题进行了积极的探索，如劳动和社会保障部于2001年发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》。根据《通知》的规定，城镇个体工商户等自谋职业者以及采取各种灵活方式就业的人员，在其参加养老保险后，按照省级政府规定的缴费基数和比例，一般应按月缴纳养老保险费，也可按季、半年、年度合并缴纳养老保险费；缴费时间可累计折算。再如医疗保险，劳动和社会保障部在2003年就灵活就业人员的医疗保险问题颁布了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》，《意见》规定，与用人单位建立明确劳动关系的灵活就业人员，按照用人单位参加医疗保险的方法缴费参保，其他灵活就业人员以个人身份缴费参保，并规定灵活就业人员参加基本医疗保险的缴费率原则上按当地的缴费确定。此外在落实过程中，国家还不断探索适合不同形式灵活就业人员特点的具体操作办法，并在一些地区进行了试点[2]。

与此同时，劳动和保障部还指导地方创造性地开展工作。北京、上海、大连等地近年来都出台了相关政策规定，从而在一定程度上促进了灵活就业的规范发展，保障了灵活就业人员的合法权益。2005年12月3日，国家出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了各地的灵活就业人员养老保险政策，为灵活就业人员的进一步参保创造了条件。

但是，在这一现象的背后，灵活就业人员的参保形势却并不容乐观。尽管出台了很多政策和制度，为这部分人群的参保提供了依据，而且政策出台已有一段时日了，但是，绝大部分灵活就业人员仍然游离于社会保障之外。到2004年底，仅有不到30%的人参加了基本养老保险，不到10%的人参加了基本医疗保险[1]。灵活就业人员参保率偏低引起了多方面的关注，这一问题已成为了近一段时期以来社会保障工作和研究的重点，国内学界也从不同角度对灵活就业人员的社会保险问题进行了分析和探讨。本文从灵活就业人员参保率偏低这一事实出发，对现有灵活就业人员政策能否满足实际需要产生质疑，并围绕灵活就业人员是否应该建立与正规就业人员一样的社会保障制度（以养老保险和医疗保险为主）这一问题进行分析和探讨。

一．对灵活就业人员社会保障问题研究的回顾

（一）国外对灵活就业人员社会保障问题研究的主要观点

目前西方国家对灵活就业的社会保障研究，主要是对经济环境变化的调适以及对相应法律的修改方面。但是，人们对是否应为灵活就业人员提供足够的社会保障也有争议。有专家认为“工作越灵活，人们就越需要社会保护，以确保他们的健康、安全、长期受雇…”[7]。国际劳工组织和很多国家的政府，试图通过立法把各种灵活就业劳动者纳入社会保障范围。但一些雇主组织对此持反对态度，他们认为就业即是最佳的社会保障。一些国家的劳动经济学家也认为，加强灵活就业人员的社会保障势必增加企业的支出，也与放松管制的趋势相违背，因而持反对态度[8]。

从目前的研究成果和社会保障发展趋势来看，西方国家将灵活就业人员纳入社会保障体系有两种办法：一是逐步扩张现有社会保障制度覆盖面；二是通过新的社会保障计划将以前未纳入覆盖范围的人群纳入覆盖范围[9]。

（二）国内对灵活就业人员社会保障问题的研究状况

我国的灵活就业问题，是市场化改革、经济结构调整和就业压力共同作用下的必然结果。我国对灵活就业的研究最初停留在就业岗位和就业形式层面，随着实践的发展和研究的深入，许多研究正在从就业形式向社会保障待遇延伸。

对于灵活就业这种就业形式，在引入之初，曾引起了国内学术界的广泛讨论，在经过多方论证后，认为这种就业形式对缓解我国目前的就业压力、保持社会稳定、促进国有大中型企业改革有积极作用，因此应该大力提倡。在推进灵活就业的过程中，社会保障问题成为了阻碍灵活就业发展的重要因素。由于政策的原因，这部分人员被排除在了社会保障体系之外，因为我国的社会保障政策是以正规部门的就业人员为对象建立的，并不适用于灵活就业人员参保。为此，近年来，我国对这部分人群的社会保障问题进行了多方面的探索和研究，形成了一定的理论，在此基础上出台了一部分政策，使灵活就业人员的社会保障问题跨出了一步。

2002年4月，劳动和社会保障部社会保险研究所在全国部分省市对灵活就业人员的社会保险状况进行了调查，并于当年5月完成了《灵活就业群体社会保险研究报告》，该报告是目前为止国内对灵活就业人员社会保险问题最系统的研究报告。此外，院校的很多学者科研单位的专家也对灵活就业人员的社会保险问题投以了关注，发表了一系列的文章。

在实际部门的反复探索和诸多研究的基础上，国家和各地政府也出台了一些政策，为灵活就业人员参保提供了政策依据，如2001年，劳动和社会保障部出台了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》等。又如2003年，劳动部又出台了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》等。

对于应该为灵活就业人员制定什么样的社会保障政策，国内有两种不同的意见。

第一、进入城镇现行社会保险制度。其好处是企业之间、群体之间公平性较好，有利于在全国范围内建立基本统一的社会保障制度。但缺点是，费率高，用人单位和灵活就业人员难以接受；转移困难，难以适应灵活就业人员频繁流动转移和接续社会保险关系的需要；制度的透明度低，灵活就业人员很难知道自己有多少权益、未来能享受多少待遇；灵活就业人员参保后待遇享受问题难以解决；由于灵活就业人员缴费基数低，一旦大量灵活就业人员集中选择缴费满15年享受待遇，则难保持基金长期平衡，政府财政要为此承担较大的责任。

第二、单独建立灵活就业人员的社会保险制度。为灵活就业人员专门建立社会保险制度，其优点是能从实际出发，建立适应灵活就业人员需要的社会保险制度，有利于调动其参保积极性；便于跨地区转移，适应灵活就业人员频繁流动需要不断转移和接续社会保险关系的情况。但也有缺陷，主要是对现行城镇职工社会保险制度有影响。如果他们单独建立制度，不仅将来统一基本保险制度的难度加大，而且现行城镇职工基本养老保险制度的赡养比会显著上升，在一定时期内将增加财政补贴的压力，增加社会保障改革的成本。

从目前看，我国的灵活就业人员的参保政策制定采用了第一种方法，即在原有社会保障体系的大框架下，经过调整做出的，在制定过程中注意了与原有政策的衔接。降低门槛，注意与原有社会保险政策的衔接是现在普遍的制定灵活就业人员参保政策的一个思路，但是这个思路引起了学术界的一些争议。争议的焦点包括集中在以下几个方面。

（1）关于“双重标准”的问题。有学者认为“在自愿参保阶段，为促进这一群体的加盟，不少发达国家采取了一系列的简化程序、优化服务等‘便民’措施，但从不用优惠费率或保险待遇来吸引个体劳动者参保，以避免因这类双重标准而违反社会保险所遵循的公平、公正原则”[10]。劳动和社会保障部课题组则认为“从促进就业的角度看，低费率的做法应该更合理、更有效；从长远看，目前灵活就业人员的较低费率恰恰是将来制度统一的目标费率（解决历史债务之后）。”

（2）关于“统一标准”的问题。现在出台的政策都是在原有政策框架下的修修补补，对此有学者提出了自己不同的看法。如有学者认为，“不断扩大基本养老保险制度的覆盖面已经作为国家社会保险改革进程中的一项既定政策，……，对此，不应怀疑基本养老保险制度广覆盖的政策取向，因此这既是世界性潮流，也是中国经济改革发展与社会发展进步使然；应该考虑的是采取什么样的制度安排来推进基本养老保险广覆盖。如果简单的将传统的养老保障全面直接转制成一元化的基本养老保险制度，其成本之高，阻力之大都将前所未有。……，尽管一元化的基本养老保险制度安排更具公平性、更易操作，但现实的条件却决定了基本养老保险制度在现阶段必须跳出制度一元化或单一化的圈子，就好像市场经济改革其实是补资本主义工商业发展严重不足的课程一样，多元化的养老保险制度并存也是一个必经的过程” [11]。

（3）关于“关于灵活就业人员社会保障的收益水平”水平。有研究人员认为，灵活就业人员的收益水平应该根据个人缴费水平来确定[12]。而刘福垣等人则认为社会保障资金应该按需分配，政府提供的只是个人支付能力和生存必需费用的差额，在社会保障标准面前，人人平等，不应区分劳动力素质、级别和贡献[13]。

二．灵活就业人员参保现状及主要制度障碍

灵活就业人员社会保险政策的相继出台，极大地推动了灵活就业人员的参保，提供了制度性支持。但是，由于灵活就业人员劳动关系的特点以及相关制度上的局限性，其参保情况不容乐观，仍存在许多问题。

（一）覆盖率低

随着政府对灵活就业方式的日益重视，以及政府的大力推进，灵活就业人员的社会保障工作有了比较长足的进展。从最初的基本空白，到现在各地政策纷纷出台，为灵活就业人员的参保打开了大门。但是尽管如此，灵活就业人员的参保情况还是不尽如人意。与正规就业人员相比，灵活就业人员的参保率是比较低的。据统计，到2004年底，灵活就业人群中，仅有不到30%的人参加了基本养老保险，不到10%的人参加了基本医疗保险[1]。这与全国平均养老保险、医疗保险覆盖率有很大的差距。在2004年城镇2.6亿多就业人员中，参加养老保险的有12242万人，比例约为46%；参加医疗保险的有8286万人，比例约为31%[14]。

（二）参保人员年龄结构偏大

我国60岁以上人口占总人口的比重已超过10%，按国际通行标准，已进入老龄化社会。西方国家是“先富后老”；我国是“未富先老”。西方国家老龄化率从5%上升到10%一般经过40多年时间，而我国仅用了18年。人口加速老龄化导致社会保障资金缺口巨大，退休人员每年增加300多万人，缴费人员与退休人员之比，从上世纪90年代初的10:1上升到目前的3:1[15]。灵活就业人员的年龄结构相对来说是比较轻的，如果加入社会保险可以改善参保人员年龄结构，降低赡养系数。但是，现行政策规定缴费年限满15年者，退休时即可以领取养老金，因此，灵活就业人群当中的许多人认为退休离自己还很遥远，不如趁年轻积累一部分收入，待退休前15年开始参保也不迟。还有相当一部分人员断保后不立即接续养老保险关系，等临近退休前几年再重新开始缴费，以补足15年的缴费年限[16]。这样就导致了灵活就业人员的参保年龄结构偏大，增加了现有基金的运行风险。据有关统计，灵活就业人员起始平均参加养老保险的年龄为30多岁，比正规就业人员起始平均参保年龄要迟7至8年[17]。有数据显示，灵活就业人员参加医疗保险的年龄结构也是偏大的，举例见下表[18]：

表1 部分地区灵活就业人员参加医疗保险年龄结构

地区	灵活就业人员参保人数	参保年龄结构
		≤ 35 岁		>35 岁
		人数	比例	人数	比例
南京	32265	5691	17.6%	26574	82.4%
徐州	4670	357	7.6%	4313	92.4%
盐城	15725	2644	16.8%	13081	83.2%
泰州	56431	23495	41.6%	32936	58.4%

备注：表中数据来源于《江苏省部分市县医疗保险扩面专题调研报告》，http://www.js.lss.gov.cn/pub/ldbzw/sjybg/dybg/t20051111_0488.htm

（三）逆向选择问题

逆向选择是指在信息不对称情况下，拥有信息少的一方做出不利于另一方的选择。在社会保险领域里，逆向选择的后果往往导致参保者做出不利于社会保险制度稳定运行的各种举动。例如，灵活就业人群中的“高风险人群”，如年老、健康状况较差、收入较低的人群十分愿意参保，而“低风险人群”如年轻、健康状况良好、收入较高的个体参保人员则千方百计拖延参保。再比如，参保人员缴费一旦达到15年的缴费最低年限，就很可能停止缴费；选择比较低的缴费基数，造成大量保费的流失等等。这种逆向选择的发生是与自愿参保方式以及对灵活就业人员实行较优惠的参保政策有直接关系。

在我国，灵活就业人员的劳动关系不稳定，很多人没有签订劳动合同，不可能通过单位、劳动合同对他们进行强制性的参保，因此，政策的主要取向是鼓励其自愿参保。国际经验证明，这种参保方式最容易导致逆向选择的行为发生。由于有选择权，灵活就业人员可以在反复研究比较、权衡利弊之后决定是否参保。很多人的逐利、短视的一面导致大多数人有利可图则参保、无利可图则不参保。而且，一些人会充分利用现行制度的漏洞为自己设计一套缴费少、待遇高的参保方案。这样的选择往往导致灵活就业群体中的“高风险人群”，如年老的、健康状况较差的、收入较低的灵活就业人员加入养老保险。而“低风险人群”，如年轻、健康状况良好的、收入较高的人员则拒绝参保，游荡于社会保险体系之外。

从目前各地区出台的灵活就业人员参保政策的规定来看，为了促进这部分人群尽快加入社会保险，各地方的政策都对灵活就业人员的参保降低了门槛，制定优惠的政策以吸引参保。在这些政策当中，缴费年限与基础养老金待遇不挂钩以及弹性的缴费基数（在《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台之前，各地的政策都给灵活就业人员设立了弹性的缴费基数）的做法都很容易引起逆向选择的发生。

1．关于缴费年限与基础养老金待遇不挂钩

按照国发[1997]26号文件《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，凡缴费和视同缴费年限累计超过15年者其基础养老金的发放均按当地上一年社会平均工资的20%发放。这意味着基础养老金的高低与超过最低年限之后的缴费年限长短无关。这种设计导致了灵活就业人员一旦达到了15年规定的缴费年限就可以停止缴费。同时他们当中的大多数人的收入较低，因此一旦达到了享受条件，就会停止继续缴纳费用。

《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》在这一点上对1997年以后参保的“新人”做了根本的改动，其中规定“退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满1年发给1%”。由于灵活就业人员的收入比较低，因此他们的基础养老金的月标准相对来说也是比较低的，而照此规定，如果基础养老金月标准是1000元，则每多缴一年的费用，在退休时每月拿到的钱只是比少缴一年在退休时拿到的钱多10元，这与他们每月20%左右的缴费比例相比，增加额比较少。因而，新规定在增加缴费年限方面的激励作用比较有限。

2．关于弹性缴费基数

在《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》出台之前，全国各地的灵活就业人员的参保政策基本上都允许灵活就业人员的缴费基数在当地上年社会平均工资的60%-300%的范围内确定，有的地区对之进一步解释为可由个人“自行确定”。但由于在先前的养老金计算公式里，基础养老金的高低不但与缴费年限长短无关，而且与缴纳基数的多少也无关联，自行确定的结果往往是低估低报缴费基数以少缴保费。

在《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中，也对这一点进行了改动，即规定“城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。”但是不可否认，许多灵活就业人员的收入远远低于地区社会平均工资，他们只能够按照社平工资的60%来缴费，这样做，会将原本有参保意愿的灵活就业人员排除在了社会保险体系以外。

（四）双重标准带来不公平

为了促进灵活就业人员参加社会保险，无论是国家出台的政策还是各地制定的办法，都普遍降低了保险费率。根据各地已经出台的政策来看，灵活就业者参加养老保险的总缴费额费率大致在18%左右，新出台的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中，将灵活就业人员的缴费比例统一为20%。这与28%左右的正规就业人员的养老保险缴费率相比，其费率降低幅度达到1/3。但是在降低费率的同时并不降低灵活就业人员的享受待遇，他们在退休后“按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金”。这也就是说，灵活就业人员以较低的代价享受到了其他就业人员以较高的代价所换来的待遇。

这种费率的降低不仅意味着每年潜在的巨额保费收入的减少，而且这种双重标准是对其他缴费者的不公平，违反了社会保险制度建立的一个重要原则——公平、公正的原则。这种公平、公正不仅是结果的公平，同时也需要过程的公平。如果说本身参保的过程都是不公平的，那么结果所表现出来的公平只能说是不公平的另一种表现形式。

关于降低保费这一点，国内学界存在着两种观点。一是现行费率过高，超出了一部分灵活就业者的支付能力，因此应相应降低费率以利于他们参保。二是灵活就业者无分担养老保险历史欠账即支付现行退休职工养老金的责任[10]。但是，应该看到，在以往现收现付体制下，本应提取和积累的养老保险资金的大部分以税收和利润的形式上交给了国家用于扩大社会再生产，全社会的人都享受了这种扩大再生产、社会的进步所带来的好处，灵活就业人员是否也应该承担一部分的历史债务，值得探讨。

从保险性质方面看，虽然现在的养老保险制度引入了个人账户，但在很大程度上仍然保留了社会保险所具有的同代及不同代人之间分担资金、分散风险的特征，灵活就业人员作为参保者应承担什么样的义务？由此可见，双重费率的标准有悖于社会保险的原则，会冲击社会保险的公平与公正性。

三．灵活就业人员参保问题的原因分析

灵活就业人员的参保遇到很多问题，出现上述问题的原因是多方面的。从客观上看，我国劳动力供大于求的矛盾十分突出，就业岗位严重不足，灵活就业劳动者在劳动力市场上明显处于劣势，这是灵活就业人员合法权益容易受到侵害的主要原因。从制度上看，我国现行的劳动社会保障制度最初是针对有固定用人单位的正规就业形式，特别是国有企业设计的，不适应灵活就业的特性，对灵活就业人员的管理和权益的维护存在制度缺失的现象，如果按现行办法参加城镇的社会保险难度较大，特别是适应这种灵活就业特征的社会保险关系转移、待遇计发制度还不完善等。从管理上看，现行劳动保障监察及行政处罚规定多为部颁规章和地方法规，效力层次低，缺乏必要的强制手段，难以起到制止和预防违反劳动和社会保障法规行为的作用，加之目前社会保险的管理服务体系不健全，适应灵活就业的监督管理体制尚未形成等，以下进行具体分析。

（一）法律法规制度不健全

在劳动保障部与国际劳工组织联合召开的“扩大社会保障覆盖面国际研讨会”上，劳工组织专家塔玛格诺和克诺普（Edward Tamagno & Rudiger Knop）认为，中国扩大养老保险制度的覆盖面应具备八个前提，这八个前提中的第一个前提就是“应有清晰的法律框架”。他认为“目前中国已经有了初步的法律框架，包括国务院的决定和省一级落实国务院决定的法规，但这个框架还不够明晰和确定,应有国家立法”。[20]这也是推进灵活就业人员参加社会保险所面临的问题。

目前,在我国现行的法规政策体系中,对于各种灵活就业方式尚没有专门的规定。已有的一些涉及灵活就业的法规政策也不够系统和全面。在政府的劳动保障统计指标中,没有灵活就业人员的统计指标,对于灵活就业或非正规就业的界定尚未形成统一意见。对于灵活就业方式的发展,缺乏统筹规划,已有的涉及灵活就业问题的规划操作性不强,难以应对灵活就业发展中将会出现的问题。

对于灵活就业者的社会保障问题，目前法律效力最高的属国务院出台的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》、《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》以及《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。但这些还是行政法规，而不是国家的法律。因此，较低的立法位阶是灵活就业人员参加社会保险的制度障碍之一。

此外，灵活就业者由于不能像正规就业者那样,通过企业参加养老保险来实现自身养老的社会化,而只能通过自主参加社会保险。在现行的社会保险制度框架下,国家对个人参加养老保险并没有强制措施(不能像正规就业,实行代扣代缴)。这也阻碍了灵活就业人员参保的推进。

（二）现行社会保险制度的局限性

1．缴费率过高

灵活就业的主要人群包括国有、集体企业离岗、下岗失业人员、个体从业人员和ziyou职业者、农民工等，以及部分知识阶层和新就业群体（如大学生及城镇新就业的青年）。这部分人群中的绝大部分收入都比较低，介于中低收入和最低工资标准之间[14]。根据各地已经出台的政策，灵活就业者参加养老保险的总缴费额费率大致在18%左右，而新出台的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中，将灵活就业人员的缴费比例统一为20%，其中8%计入个人账户，以当地上年度在岗职工平均工资作为缴费基数。而灵活就业人员的基本医疗保险缴费基数与比例虽然没有全国统一的规定，但从前述列举的各地区出台的政策来看，基本也保持在5%-10%之间。失业保险费率单位为2%，个人为1%。如果灵活就业人员全面参加现行的几项主要社会保险制度，单位和个人承担的费用约占工资的30%以上，企业人工成本将大幅增加，超出企业的承受能力，甚至会危及中小企业的生存。另一方面，许多无单位的自雇者个人必须承担本应由单位和个人共同负担的全部缴费，他们参保的负担往往是正规就业人员（只需缴纳较少的个人缴费）的数倍。大多数灵活就业人员收入较低，有些人只略高于最低工资，低得多的收入水平和高得多的缴费水平形成强烈反差，员工本人往往不愿意或无能力参保。因此，从中可以看出现行政策的缴费比例是非常高的。以北京市为例，2005年度，北京的社会平均月工资为2362元，按20%的缴费率计算，每月的缴费额应该为472.4元。大部分灵活就业人员工资介于中低收入和最低工资之间，2005年度，北京市的最低工资标准为580元，假设取社会平均工资与最低工资中间值即1471元作为灵活就业人员的平均工资，仅缴纳社会养老保险的费用，就占去了工资额的39%还多。这还仅是养老一项，如果还要参加其他项目的社会保险，如医疗保险、失业保险等，灵活就业人员缴纳的费用就会更高，这种缴费额对于低收入群体来说，几乎占其工资的绝大部分，严重影响他们的当期收入和基本生活，这对他们来说是难以接受的。

2．缴费方式欠灵活

为了促进灵活就业人员参加社会保险，在对这部分人群的政策制定上，根据他们的工作特点体现了一定的灵活性。譬如，一些地区的政策允许灵活就业人员可以按月、按季、按年缴纳一定数量的养老保险费用，然而，更多的政策则是要求他们按月定额缴纳。灵活就业人员的收入有时多，有时少，有时有，有时无，连续地按照固定的时间和比例缴费存在一定困难。原有的社会保障制度主要是面向国有企业、集体企业有固定工作和固定收入能够连续缴费的人群。如果简单地套用这种模式会给灵活就业人员参保带来困难。

灵活就业人员的劳动关系存在不稳定性，比较脆弱，收入也是时有时无。如从事建筑行业的农民工，由于建筑行业工程分包的特点，很可能在年底拿不到应得的工资。虽然国家出台了很多政策确保农民工能在年底得到一年的收入，但是建筑行业门槛低，竞争激烈，许多包工头为了与有项目的公司保持关系，如果发包方不能在年底结清款项，包工头们考虑到今后的合作也不会强行去要，在这种情况下，农民工就很可能一年下来没有收入。那么，即使政策规定可以按年度缴纳养老保险费用、医疗保险费用，可是这些灵活就业的人员仍然没有多余的钱去缴纳这份保险费。定期、定额缴费的制度不能不说给他们制造了参保的制度障碍。

3．社会保险关系转移困难

灵活就业人员由于工作的特点，需要经常更换就业地区、工作地点和工作岗位，相当部分农民工在外出就业一段时间后最终还要返回家乡。社会保险实行的是属地参保的原则，即劳动者在哪里就业，就在哪里参保，建立社会保险关系。随着劳动关系在不同地区的转移，社会保险关系也要跟随着劳动关系转移。但是，目前，我国的社会保险关系转移非常困难。除了少数人经过组织、人事、劳动部门批准调动工作，社会保险关系可以顺利转移接续，大多数企业职工转换工作单位、流动到其他地区就会遇到社会保险关系转移难的问题。通常的情况是，参保人的社会保险关系从原参保地转出来不难，但到新参保地接续却比较困难。

由于社会保险的统筹层次比较低，目前大多实行地市级或县级统筹，参保人的社会保险关系难以从一个统筹地区转入另一个统筹地区，即便允许带走个人账户积累部分，其它缴费积累实际上也是补充了当地社会保险基金，弥补了当地的当期资金缺口。按目前政策，养老保险关系转移，基金只转数额不大的个人账户部分。甚至有些地区先转关系，不转个人账户基金。这样，对调入地来说，在基金支付普遍困难情况下，要承担调入者退休后几十年的养老金支付，无疑是雪上加霜，难以承受。当前大多数地区，都会以“关门上锁”的办法，拒绝流动人员养老保险关系的转入，除了有制度和政策的因素外，更多的是考虑基金承受能力。此外，统筹区域内管理自成系统，业务信息网络不与其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力。转移过程中也会由于转接环节衔接不好，造成信息缺失。

因此，可以说，劳动者就业地区的变动意味着其社会保险权益的丧失。这种情况压制了灵活就业人员参保的热情和意愿。尤其值得注意的是，当前灵活就业人员的流动方向往往是由经济欠发达地区向发达地区流动，由此形成灵活就业人员在发达地区务工缴纳社会保险费，为发达地区的社会保险基金统筹做贡献，而最终由原籍承担养老等保障风险的情况。这有悖社会保障的公平原则，加大了地区间再分配的差距，也侵害了灵活就业人员的社会保障权益。

4．不同统筹地区社会保险缴费年限不能累加

由于历史的原因和其他诸多因素的影响，我国的社会保险统筹层次比较低。我国的养老保险一开始就以市、县级统筹为主，最近的目标是达到省级统筹。医疗保险的统筹层次则更低。统筹层次低，统筹地区多的现状给灵活就业人员参加社会保险带来了很大的困难。

目前，不同统筹地区社会保险缴费年限不能累加。现行制度规定职工在一个统筹地区达到一定的缴费年限，才能享受保险待遇，以养老保险为例，其要求的最低缴费年限为15年。而灵活就业者的流动性是非常强的，基本上是“哪里有活就到哪里去”。据对农民工的调查，平均在城市打工的年限为4—6年[13]，且很多人往往在多个地区打工，使得大多数外来人员由于在任何一个就业地区的缴费时间都达不到享受退休待遇的最低缴费年限而最终不能享受全额养老保险待遇。这无疑成为灵活就业人员进入社保覆盖范围的一大障碍。更严重的是，这样的一种社会保障体制在现实中也制约了劳动力作为市场要素的正常流动，从而制约中国经济的进一步发展。

（三）现有政策难以逾越制度障碍

现有的针对这一群体的社会保障政策都是在原有的针对正规人员制定的政策下经过修改产生的，注意了原有政策的衔接，但是在实际工作中收效甚微，而新出台的办法也难以解决他们流动性大、社会保险权益转移困难等实际问题，难以逾越现行的制度障碍。有关部门提出，允许灵活就业人员按年积累社会保险权益，即每工作一年，积累一定百分比的养老金待遇，在不同地区所获得的社会保险权益可以累加，同时建立全国性的社会保险管理中心，汇集和累加流动人口在不同地区的社会保险资金，最终把汇集的资金转移到流动人口退休时定居地的社会保险管理机构，由他们承担支付流动人口社会保险待遇的责任。这就等于说要在上万个社会保险经办机构中，从上亿参保者中，筛出灵活就业参保者集中到全国管理中心，再根据若干参保者的流向划转，这种办法操作起来难度较大，管理成本太高，可操作性较差。

此外，有些地方为解决灵活就业人员社会保障的燃眉之急，采用为外来务工人员建立综合保险的办法。个人不缴纳保险费，由用人单位为员工缴纳保险费，每年累加。当员工离开本地时，要么退保，要么积存在此，待退休时一次性给付。这个办法避免了参保者保险权益受损，但未能根本解决职工年老时的保障问题，这些人在年老时还是会遇到养老等风险问题。

（四）灵活就业人员劳动关系复杂

就业形式的变化导致了灵活就业群体的劳动关系呈现出非标准化、多样化、复杂化、分层化、动态化的特点，使劳动关系调整遇到了很大的挑战。按照传统的劳动关系定义，劳动关系是就业组织中因雇佣行为而产生的关系。而作为灵活就业者，由于工作性质的关系，他们可能没有雇主，如个体劳动者；也可能拥有多个单位或雇主，如小时工、家政服务人员等等。在这种情况下，如何认定灵活就业人员的劳动关系就非常重要。因为我国的社会保险在很大程度上是依附于劳动关系的存在与否。

灵活就业人员与用人单位的劳动关系一般都比较松散，大多数的就业关系无劳动合同的约束。有些灵活就业者存在多重劳动关系，如同时为几家单位从事短期的、临时性的工作；有些自雇型的灵活就业人员，如个体户、ziyou职业者，根本没有劳动关系权利义务相对人，因而形不成劳动关系；即便在一些正规部门就业的临时工、季节工、小时工，也往往不签订正规的劳动合同。如果该灵活就业者是以个人身份参保的，那么不会产生劳动争议，如果不是，则很容易产生纠纷。在现有的灵活就业人员的参保政策中，只是很笼统地指明雇主应该缴纳的费用，但是由于被雇佣人员可能拥有多个雇主，到底是应该由其中一名雇主替他缴纳社会保险费用，还是应该所有的雇主联合起来共同为灵活就业人员缴纳社会保险费用，没有做出具体的规定。在这种情况下，该灵活就业人员就很可能被拒之于社会保险体系之外。

从上述分析可以看出，在法律和制度上缺乏对灵活就业劳动关系的具体而明确的认定标准成为阻碍灵活就业人员参加社会保险的一大重要因素。

四．对构建灵活就业人员社会保障制度框架的几点建议

（一）设计灵活就业人员社会保障制度的基本思路

现阶段，灵活就业人员享有与正规就业人员一样的社会保障政策缺乏合理性。制约灵活就业人员参加社会保险的因素有很多，包括立法因素和劳动关系等因素。但是制度上的因素不能通过一些修修补补来解决。虽然，政府采取了种种办法，譬如在全国统一灵活就业人员养老保险费率和基数，将缴费和待遇挂钩等等，但这些都无法从根本上解决灵活就业人员的保障权益问题。

应该说，在现行制度框架下的修补完善，难以根本解决灵活就业人员的保障问题，让灵活就业人员享有与正规就业人员一样的社会保障制度，至少从当前来说是不合适宜的。不可否认，各级政府非常重视社会保障工作，不断出台社保有关政策，中央财政也不断加大财政投入力度，2005年初中央财政已下拨160多亿元支持社会保障。但制度结构不做调整，只是不断增加投入和修补制度的举措，受益的还是已经参保的城镇正规就业人员，惠及不到迫切需要保障的灵活就业群体。高门槛的社会保险制度只能拉大不同就业群体的保障差距，使处于弱势地位的灵活就业群体望洋兴叹。

当前，从政策层面看，无论养老、医疗保险等均允许灵活就业人员参加现行社会保险制度。而且，有关部委和地方各级政府也提出当前及今后一个时期，要以灵活就业人员为重点，特别是要扩大养老保险覆盖范围。此方向无疑是正确的，但操作起来难以尽如人意。根据2004年在吉林、黑龙江试点的情况，2005年12月3日国务院出台了新的灵活就业人员的养老保险政策，新政策中规定灵活就业人员参保缴费基数为当地上年度职工平均工资，缴费比例为20%，其中12%进入社会统筹基金，8%记入个人账户（相当部分灵活就业人员须全部由个人缴纳）。这个方案考虑了这部分人群收入低的特点，从促进灵活就业人员社会保险关系转移出发，统一了全国的灵活就业人员的养老保险政策，这是较以前的一个改进。但是，该方案同样缺乏可操作性。

不可否认，中央和各级政府所出台的灵活就业人员的社会保险政策是经过多大量调查而制定出来的。但是，也必须看到，这些政策也还存在缺陷，不能很好的适应灵活就业人员的需要，如他们到底能不能负担起这样高的费率、需不需要享受和正规就业人员一样的待遇等，都是值得深入探讨的问题。在市场经济中，这样一个庞大的、缺乏基本社会保障的劳动群体对于任何政府及社会稳定都是一个潜在的风险。完善灵活就业人员的社会保障制度的根本出发点是，适应就业形式的变化，从实际出发，根据目标人群的特点，因地制宜地制定切实可行的政策。

因此，笔者认为，对灵活就业人员的社会保险政策的制定不应该拘泥于现有的政策框架，只考虑到与现有政策的衔接，而应该从新的角度来考虑问题。可以说，在现有框架下修修补补的经济成本和管理成本比较低，但是长远的利益比短暂的阵痛更重要。只有根据灵活就业人员的特点，从实际出发，制定真正符合他们特点的制度，使他们有业可为，遇险可避，才能够从根本上解决他们的社会保障问题，才能够促进灵活就业人员的发展，也才能够使政府促进灵活就业的政策具有教好的可持续性。

（二）对灵活就业人员社会保障制度建设的具体建议

现阶段亟待完善的灵活就业人员社会保障制度应该是使绝大多数灵活就业人员可以参加的、可持续的、低门槛的、多形式的保险制度。国内已有的研究成果，提出建立灵活就业人员社会保障体制的基本思路是先从风险最大、最迫切需要保障的项目入手，首先为他们建立工伤、大病保险，并加快研究他们的养老保险问题。因为从风险性质来看，医疗风险是即期发生，重点、难点是养老问题，养老需要一个积累过程，必须及早安排。在制定社会保险政策的时候，一是要实行“低进低出”，即低准入、低享受，这样既可以使灵活就业人员能够参保，又不至于增加基金的支付压力。二是要在制度设计时，注意可选择性，不搞一刀切，使不同收入水平、不同年龄、不同职业状态的灵活就业者都能接受；三是通过简化操作程序，优化服务吸引灵活就业群体参保[21]。

针对灵活就业的特点以及灵活就业人员在参保过程中出现的问题，本文认为，目前在灵活就业人员社会保险的决策过程中，可以重点考虑以下三个问题。

1．统一灵活就业人员的定义和范围

目前，国内对灵活就业人员的概念的理解在各方面存在较大的差异，对灵活就业人员的范围也有不同的理解。有人认为灵活就业是“城镇各种非规范从事有劳动报酬的劳动活动形式”。也有人认为，应该区分弹性就业与灵活就业的区别，应该把弹性就业作为一种独立的就业方式[22]。还有学者提出，灵活就业即非正规就业。

概念的不统一，势必会影响政策的制定，因此，必须要对灵活就业人员的定义和范围进行立法层面的界定。否则，会降低有关政策的贯彻效率。

2．提高统筹层次

由于灵活就业人员的流动性强，从推进灵活就业发展的角度来看，提高社会保险统筹层次很有必要。提高统筹层次，可以在更大统筹区域内实现制度运行的统一和基金的统筹安排使用，可以较好地解决因较低统筹层次之间标准、管理不统一，基金承受能力低而造成的转移接续困难。有利于消除灵活就业参保人员跨地区流动的障碍。

要实现“在哪参保都一样”，在政策上要解决参保者流动后社会保险关系转移的限制条件以及转移后待遇的兑现问题。现在，人员流动已不需要审批许可、工龄确认、户籍所在等限制，社会保险关系转移和待遇兑现也应该不再设置这些限制条件，而要作到这一点，政策上的相应调整是必要的。

3．从实际出发制定合理的缴费方式和待遇水平

一个重要的事实是，大部分灵活就业人员的收入比较低，他们也有一定的参保欲望，但是高费率超过了他们的承受能力，在面对当前的温饱和以后的保障时，不得已只能选择前者。因此，为灵活就业人员设定缴费基数和缴费比率时要充分考虑到，如何在保证他们基本生活的前提下，使他们能够进入社会保障体系。贯彻“低进低出”的原则，用较低的缴费，较长的年限来换取最基本的生活保障。对于灵活就业人员是否应该承担历史债务的问题，如果是在原有框架下进行参保，本文觉得是应该承担历史债务的，这也是现在缴费率比较高的原因；如果跳出这个框架，则灵活就业就不应该承担历史债务，因为他们的收入比较低，承担不起，这样也可以体现公平的原则。

在设定缴费基数的过程中，可以借鉴上海非正规就业组织的做法，非正规就业劳动组织从业人员社会保险缴费基数可以按实确定，但不得低于本市职工最低工资。这一做法可以大大减少灵活就业者的负担。

既然灵活就业人员难以接受定时定额的缴费方式，那么可以考虑参照个体劳动者参保办法对灵活就业人员的缴费基数、缴费比例、缴费时间、参加社会统筹险种等方面做出原则规定,供需双方均可以随时缴费。简化缴费程序，可以借鉴有些发达国家的经验，实行弹性就业人员社会保险缴费个人账户制度,根据就业经历灵活缴费、累计计算缴费年限[23]。对于灵活就业人员的社会保险缴费采取年度结算的方式，进行“零存整取”式的整合。例如，对于一位年度缴费额达到2000元的弹性就业人员，则视其缴费已达到年度水平，可以按一年正常缴费计算；若年度缴费额未达到2000元，比如仅有1600元，则视其本年度实际缴费达到(1600/2000)*12个月=9个月计算。待其退休时，按其每年折换后的缴费月来支付养老金。

结论

灵活就业对缓解就业压力和优化劳动力配置的积极作用，使得它成为我国现阶段促进就业的亮点之一。而解决灵活就业人员的社会保

障问题关系到促进灵活就业政策的可持续性。灵活就业人员参保率水平低、参保过程中出现很多问题是不可忽视的事实。造成灵活就业人员社会保险参保率低的制度原因包括，缴费基数和缴费率偏高、缴费方式不够灵活、统筹层次低、社会保险关系难以转移、政策激励作用弱等。因此，改进制度上的缺陷，是推动灵活就业人员参加社会保险的重要途径。

目前让我国的灵活就业人员享有与正规就业人员一样的社会保险制度是不科学的。现有灵活就业人员的社会保险政策制定原则是注重与原有制度的衔接，即在原有制度的框架下修修补补。本文认为，如果继续沿用该思路很难从根本上解决现有的问题。对灵活就业人员的社会保险制度的构建不应该拘泥于原有的体制框架，而应该有新的视角。当然，我国的社会保障制度建设的总体目标是建立使城镇所有从业人员有一个统一的、低水平、低成本、保障基本生活的基础性保障制度。虽然在目前的阶段为灵活就业人员建立与正规就业人员统一的社会保障模式不合适宜，但随着相关制度的不断调整和完善，灵活就业人员的社会保障制度和正规就业人员的社会保障制度是否会走向趋同值得进一步研究。

参考文献：

[1]《我国灵活就业人员达5000万》，人民日报，2005年1月9日第二版