摘要：我国社会保险的强制力不足已经导致了诸多的社会问题，诸如：守法的用人单位成本增加，劳动者的社会保险落空，劳动关系恶化，为社会保险制度本身带来了安全隐患等。要解决这些问题需从三方面改革：一是要按照权责一致的原则完善社会保险费征收的行政处罚制度，二是要对欠费情节严重者施加刑事处罚，三是要针对我国目前存在的问题重新完善社会保险费征收机制。

关键词：社会保险；强制性；行政责任；刑事责任

一部立法就像一部机器，缺乏动力就不能有效地运行，甚至会停滞乃至瘫痪。我国的《社会保险法（草案）》（以下简称“草案”）由于拘泥于以前的实践，强制力较弱，机制设置不合理，难以期待“草案”如果就这样通过并实施，会改变目前的社会保险费的征收状况，进而改进社会保险目前的状况。因此本文认为，我国的“草案”应强化社会保险制度的强制性，本文拟分析社会保险费征收强制性不足所带来的问题，并就如何强化征收提出三点建议。

一、社会保险强制力不足导致守法者受损，已经带来了负面的社会效应

目前社会保险费收费比例已经很高，对用人单位的成本已经构成了强大的压力。这种情形下，社会保险费征收的关键问题是用人单位成本的均衡性问题，即如果所有的用人单位所负担的成本都是相同的，所有的企业均在一个起跑线上进行竞争，社会保险费高至少在国内的市场上，对国内的企业不会造成不一样的压力，因为其所承担的社会保险成本是相同的。

然而，由于社会保险的强制力不足，导致诸多的用人单位试图逃避社会保险责任，且有不少用人单位成功地或部分成功地逃避这一责任。在这种局面下，遵纪守法，按时缴纳社会保险费的企业承担了高昂的社会保险费，而违法的投机取巧的企业却节省了社会保险的开支。其结果是，守法企业经营成本直接地大量增加，使得其在与其他的不守法企业的竞争中处于不利的地位。为了生存，其势必也要向不守法的企业学习，长此以往，这会带来严重的问题。实践中，不少企业提出，其并非不愿意缴纳社会保险，而是其他的企业不缴纳使得他们也不能缴纳，否则他们难以在激烈竞争的市场中生存。

目前社会保险的强制性问题主要是靠行政处罚解决，且依靠地方政府执法。而我们所面对的现实是，地方政府已经成为竞争主体，地方政府的主要关注点在地方的经济发展，而对于社会保险问题不少地方政府态度比较消极，这从各地劳动监察执法队伍的配备上可见一斑。不容忽视的另外一个问题是，在地方政府成为市场竞争主体后，如果一个地方执法严，会导致和上述守法企业一样的困境，可能会导致资本外流，本地经济受损。这一情况表明，不仅靠单个企业的自觉性难以解决社会保险缴纳的问题，靠地方政府的强制性也是无法解决社会保险的强制性问题的。

然而，如果不解决社会保险的强制性问题，保险费的征收就无法得到保障，没有了充足的社会保险费，所谓的社会保险就会成了无源之水，无本之木，社会保险制度的运行就无法得到保障。因此，社会保险的强制性问题，以及与此密切相连的社会保险的征收机制和监管机制问题，迫切需要通过立法来解决。可目前的“草案”没有能从根本上解决这一问题，这是需要进一步着重加强的。

二、社会保险的强制力不足导致保险落空，真正的责任主体不愿承担责任

按照现行的保险制度设计，如果用人单位为劳动者办理了社会保险，在社会保险相关费用发生时，劳动者可以向社会保险经办机构申请有关的待遇。但是，如果用人单位没有给劳动者办理社会保险，劳动者在社会保险相关费用发生时，只能向用人单位要求有关的待遇，而这种待遇往往是用人单位难以承担的，在工伤保险和养老保险方面尤其如此。这样的制度设计必然导致真正的责任主体—社会保险经办机构，既不负征收责任，也不负支付责任，有利则趋前，无利则靠后，也必然导致众多的劳动者的社会保险落空。因此，目前的社会保险制度设计，虽然在理论上是强制性的，但实际上并不是一个负责任的强制性理论设计。

一个负责任的强制性的社会保险制度，对国家、用人单位和劳动者三者权利义务关系的合理设计应该为：国家负责社会保险费的征收，充分运用国家强制力，确保把应收的社会保险费用（既包括用人单位缴纳的部分，也包括劳动者应缴纳的部分）收上来，并在发生保险项目时保障劳动者的保险待遇；用人单位负担缴费的义务，并在发生社会保险项目时，为劳动者提供相应的证明材料；劳动者为用人单位提供劳动，缴纳自己应缴纳部分的社会保险费。

这一责任设计的关键是：在遇到用人单位违法时，由国家承担起社会保险责任，然后由国家强制力来追偿保险费，并对违法者给予处罚，以保障该制度的良性运转。但目前社会保险费征收的强制力不足，也导致没有一个地方政府能够先承担起社会保险责任，然后再去征收用人单位拖欠的费用。在强制性弱化的情况下，政府正在逃避其本来应担负的责任。

社会保险强制力不足的问题已造成了守法企业成本上涨，也导致了政府的救助受到质疑。在目前的五大社会保险中，一般是缴纳了相关的社会保险费，才能获得相应的社会保险待遇。一个企业不缴费，似乎只影响其运营成本，不会提高其他企业的缴费比例。但在社会养老保险制度中，一个企业不缴费会直接影响到其他企业的缴费标准。养老保险不同，部分用人单位不缴纳社会保险费，实际上导致了养老保险费是守法的用人单位负担，导致了守法企业担负的部分相对提高，也导致了公共基金部分的不足和个人账户的空账率过高等问题。我们还注意到，在一些特大的灾害事故中，有的地方政府拿出财政资金解决补偿问题，实际上也意味着政府在为不遵守社会保险规定的不按时缴纳社会保险费的企业来担负责任，这种做法已经受到质疑，而这一问题的根本解决只有通过社会保险立法加强社会保险费征收的强制力来解决。

三、社会保险的强制力不足导致了劳动关系恶化，影响了社会安全和稳定

目前我国的各种社会保险问题的通病是：国家不承担完全的保险责任，在遇到用人单位未缴纳社会保险费时，由劳动者自己去找用人单位，国家不再担负社会保险的责任。这种设计模式导致了强者不负责任，而弱者责任自负。国家（从对企业征税中获益者）可以放弃执法，用人单位（经营企业的获益者）可以抛弃法定义务，而劳动者（在劳动关系中处于从属地位的弱者）如果要法定的权利，就只能靠自己维权，自己去找用人单位来要保险。而到了劳动者去找用人单位来要保险，要用人单位来承担责任的时候，这种保险还能称之为“社会保险”吗？这本来应该由国家征收费用和提供保障的制度，在劳动者需要保障的时候，国家却退出这种关系，“坐山观虎斗”，任由用人单位和劳动者激烈争斗。由此产生了河南的张海超“开胸验肺”，导致了广东东莞的刘汉黄因索要工厂补偿而故意杀人[1]。由此也使得我们看到了社会保险制度的不合理所产生的极端结果。

在劳动争议案件中，社会保险争议占有相当大的比例[2]。根据2006年上半年上海的统计，在全部的劳动争议案件中，社会保险案件占31. 5% {1}。根据2009年9月《工人日报》的报道，在北京社会保险争议是劳动争议五大争议的一个主要的内容{2}。然而，这些还只是进入争议处理程序的数字，用人单位实际未缴纳社会保险的数字可能还高于进入仲裁程序的比例。在2009年有一项关于农民工社会保险情况的调查，在被调查的农民工中，有75. 9％的农民工没有参加社会保险，但被调查的农民工中96.2％人表示希望参加社会保险{3}。这些数字部分反映了劳动者对于社会保险的期望和目前强制力不足导致的状况。

目前社会保险强制力不足，导致了诸多用人单位不缴纳社会保险费的同时，也必然导致不少劳动者采取自力救济的方式来维护自己的权益。这种不合理的社会保险机制是这类争议的根源，直接导致了用人单位和劳动者的矛盾加剧，严重影响了劳动关系的和谐，也在一定程度上影响到了社会的稳定。在2008年以后，相继实施了《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》后，对于劳动者社会保险权的维护有了一些积极的推动，但是如果仅靠劳动者自己来维护自己在社会保险方面的合法权益，不仅使其过程漫长而艰辛，最重要的是，靠这种方式能够保障的劳动者的数目有限。

四、社会保险的强制力不足，已经为我国的社会保险带来了很大的隐患

社会保险运用的是大数法则，而只有按照规定将全部的费用收上来，才能实现大数法则，才能使众多的劳动者获得社会保险。然而由于以上所介绍的问题存在，我国的社会保险制度已经存在着很大的隐患，这种隐患表现在以下两个方面：

第一，社会保险拖欠过久的企业实际上已经无力补偿所欠的费用，这部分成本必然会转嫁给将来。在《劳动合同法》和《劳动争议调解仲裁法》相继实施后，不少劳动者开始追讨用人单位所拖欠的社会保险费用。而对于拖欠规模大，拖欠时间久的企业，其实际上已经失去了补偿社会保险损失的能力，数千万元甚至数亿元的社会保险费用，使得任何一个用人单位都不堪重负，而这样的问题不是司法判决所能解决的。如果社会保险的强制力不彻底改变，这些问题将会继续产生。这些人数众多的劳动者的社会保险问题实际上最终将由政府担责，会给未来的政府带来沉重和难以承受的负担。

第二，地方化保险征收和支付制度已经使得地方政府以抽象行政行为，牺牲被保险者的利益和国家的长远利益，这种做法会为国家一体化的社会保险制度构建带来极大的风险。一些沿海城市由于大量使用外来工，同时由于目前劳动合同制以及户口制度的问题，这些政府只想利用这些廉价劳动力的优势，而不为他们的社会保险承担责任。甚至采取破坏国家法制的做法来保障地方的经济利益[3]。这种做法实际上是将社会保险的收费问题和社会保险的承担问题作为一个地方政府可以随意改变和处置的政策，已经严重削弱了我国社会保险制度的强制性，也对将来的社会保险全国一体化构成阻碍。

五、关于完善我国社会保险强制性的建议

（一）完善行政处罚手段

目前“草案”中规定的行政处罚措施存在着以下问题：首先是行政部门的自由裁量权过大，例如“草案”第七十九条规定，用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额1倍以上3倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处500元以上3000元以下的罚款。这里较轻的“责令限期改正”到较重的“处应缴社会保险费数额1倍以上3倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处500元以上3000元以下的罚款”中间没有规定一个严格的尺度，实际上赋予了行政部门过大的自由裁量权，而这不仅无法保障社会征收，甚至会导致征收过程中的腐败，不仅没有合理性，连操作性也是无法做到的。例如，在上述的拖欠额达到数千万元甚至数亿元的企业中，连“限期改正”企业已经无法做到，行政机关如何能罚1至3倍？此外，对于不按时缴纳的和少缴纳社会保险费的处罚，也是按照同样的思路[4]，只赋予征收机关较大的权利而没有让其承担起责任，这种思路是导致目前社会保险费征收率低的主要原因。要改变这种状况需要从三个方面着手：一是将处罚更加具体化，将行政处罚标准和拖欠时间和拖欠数额细化和明确；二是将收费权利和支付责任相联系；三是将行政处罚和刑事处罚相连接。除了加强完善行政处罚以外，更重要的是加强社会保险经办机构的责任。按照目前的制度设计，社会保险经办机构只有权利而没有责任，如果社会保险经费征收不上来，按照“草案”中目前的制度设计，主要是由劳动者自己向用人单位追讨缴费或者追讨相关待遇[5]。因此，社会保险中劳动者、用人单位和经办机构的权利义务设计应当改变，经办机构在享受征收权的同时，应当担负起完全的支付义务。

（二）用刑事责任强化社会保险制度

改革开放30多年来我们已经取得了巨大的进步，但是我们也需要承认这巨大的进步背后也存在着巨大隐患，社会财富分配机制不够完善，已经造成了巨大的财富差距，在存在这样巨大的社会矛盾之时，我国更需要重视社会保险这一社会稳定器的作用。西方发达国家的经验表明，社会保险对于社会和谐和经济持续健康发展的深刻影响。因此，从我国社会的需求来看，我们应加强对社会保险制度深刻意义和作用的重视，目前对社会保险费用未采取刑法的措施来保障，也反映出我国立法对这一问题的重视不足。而从世界各国的经验来看，无不利用刑事法律来保障社会保险制度运行。

从犯罪的形式概念上来看，一般把犯罪定义为违反刑事法律应受处罚的行为{4}，形式概念用刑法和刑罚来解释犯罪，未能揭示犯罪的本质。笔者认为，刑事古典学派创始人贝卡利亚揭示了犯罪的真正内涵，他认为衡量犯罪的真正标尺是犯罪对于社会的危害{5}。从拒绝缴纳社会保险费和拖欠社会保险费的行为危害性来看，其对于社会的危害是极其重大的，不仅危害到劳动者的合法权益，而且危害到国家的和谐和安定，因此，理应用刑法的手段保障社会保障制度的强制性效力，以维护劳动者的权益和国家的和谐与稳定。

（三）强化社会保险的征收机构

二千多年以前孟子就曾说过：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。”[6]要达到立法所追求的理想化局面，不仅需要有严格的法律，而且要有能够严格执法的机构和执法队伍。目前的实践已经突出反映出依靠地方化的征收机构，在地方的经济利益与劳动者的利益相冲突的时候，征收机构往往只关注地方的短期的经济利益和而将劳动者社会保险利益，国家的长远利益弃置不顾。因此，我国迫切需要强化社会保险费的征收机构，使社会保险费的征收脱离地方化管理，避免利益的冲突所造成的懈怠。但对于这一已经存在重大弊端的问题，“草案”仅在第五十七条第一款第二项规定：“社会保险费的征收机构和征收办法由国务院规定。”至于建立怎样的征收机构和办法，并未加以明确。笔者认为，这一重大的问题应该在立法中加以明确，要明确建立全国统一的超越地方经济利益的征收机构，只有这样才能解决目前实践中已经出现的严重的社会保险费缴费率过低的问题，只有将应收的社会保险费依法征收上来，才能实现社会保险的大数法则，才能给劳动者以更好的更可靠的保障，才能推动我国和谐社会的建设和经济的持续健康发展。

注释：

[1]根据报道，刘汉黄被判死缓。法官宣判完毕后问：“刘汉黄，你对判刑结果有什么意见，要上诉吗？”刘汉黄默默摇了两次头，突然抬头大声说：“悲哀，这是人类的悲哀。我要上诉。没有前因哪有后果？”笔者认为，刘汉黄这个农民工朴素的话语，值得我们深刻地思考。见：《捅杀两台湾高管工人被判死缓》，载于《南方日报》2009年11月3日，http://press. idoican. com. cn/detail/articles/20091103401DC023/。

[2]麻增伟：《劳动争议中社会保险若干疑难问题研究》，http://www.chinalawedu. com/new/16900 - 174/2009 - 3 - 20 _wa3464122335102390023102.shtm。

[3]这种极端的例子有两个典型的事例：一是深圳采取给农民工退保的方式，实际上变相剥夺了农民工的社会保险权利，参见曹敏洁：《浅析农民工退保事件中的地方利益—以深圳市为例》，《湖南财经高等专科学校学报》2009年6月；二是东莞地方政府擅自修改国家统一规定的社会保险收费比例，从2009年3月1日起降低社会保险费率，以牺牲劳动者的社会保险权利，来吸引投资和为用人单位减轻负担。

[4]《社会保险条例（草案）》第八十条规定：“用人单位不按期缴纳或者少缴社会保险费的，由有关主管部门责令限期补缴欠缴数额，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额二倍以上五倍以下的罚款。”

[5]按照目前“草案”的设计，发生工伤保险后，用人单位拒不支付医疗费的，工伤基金有先行支付的义务，这虽然不是一个理想化的制度设计，但较之以前的规定已经是一个很大的进步，然而，其他的保险征收和支付机制仍未有任何进步。参见“草案”第三十七条。

[6]见《孟子；离娄上》第一章。

参考文献：

{1}赵文骅．上半年上海劳动争议仲裁数据解读[N]．人才市场报，2006 - 08-17.

{2}单国军，陈特．北京劳动争议案持续攀升，五种案件成争议“主角”[N]．工人日报，2009 - 09 -14.

{3}孙红湘，陈红芳．农民工社会保险状况调查分析与对策研究[J]．开发研究，2009,(3).

{4}高铭暄，马克昌．刑法学（第一版）[M]．北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007.42.

{5}贝卡利亚．论犯罪与刑罚[M]．北京：中国大百科全书出版社，1993.67.

原载于《河南省政法管理干部学院学报》2010年第2期。