20世纪90年代以来,随着自由化和全球化发展,加拿大政府致力于帮助劳资双方提高自行解决职业健康与安全的能力,以减少对政府作为调解人的依赖,政府只有在劳资双方不能很好解决职业健康与安全的情况下,才开始对职业安全领域进行干预。
立法体系
——14个独立的司法管辖区
加拿大是联邦制国家,全国共划分为10个省和3个地区,各省(地区)都具有相对的立法权和行政管辖权,加上1个联邦,有14个独立的司法管辖区。联邦和省级政府在职业健康与安全方面的立法相互独立,有各自的适用范围。联邦政府人力资源开发部劳工局具体负责联邦的职业健康与安全事宜。各省(地区)由劳工局具体负责本省(地区)职业安全和健康事宜,工伤赔偿局主要负责工伤赔偿事宜。
——联邦和省(地区)立法适用范围
联邦立法主要适用于航海运输业、铁路运输业、跨省内河运输业、银行业、无线电通讯、广播业、航空运输业等跨省企业的工人,约占全部劳工的10%。《加拿大联邦劳动法典》、《加拿大联邦职业健康与安全规程》等不适用于省内企业的劳工。
各省(地区)立法主要适用于制造业、零售业、建筑业、采矿业、森林伐木业等省内企业的劳工。
——工伤保险制度框架
加拿大工伤保险属于地方保险项目,由各省(地区)自行制定法规,每个省(地区)都有自己的工伤保险计划,各省(地区)都设有专门的工伤赔偿机构。以不列颠哥伦比亚省为代表的6个省,将安全监察职责赋予工伤赔偿机构,工伤赔偿与安全监察融为一体。
在职业健康与安全法案之下,联邦和省(地区)还制定了大量的职业健康与安全规程。如安大略省目前就有35部这样的规程,包括特殊行业规程、特殊工序或危害规程、危害物质控制规程。工伤保险基金主要来源于雇主缴纳的费用,有些省则全部由雇主负担,雇员和政府不直接负担费用。联邦和省政府的雇员及海员等各有专门的工伤保险制度,规模庞大的企业经批准也可以自行保险。联邦立法权限范围内的联邦性工伤保险立法计划,仍然由各省的工伤赔偿机构按联邦立法理偿。
各省(地区)工伤赔偿机构每年安排工伤保险基金总额一定比例的事故预防费用,比例一般占年收取工伤保险基金总额的3%~5%。此外,他们利用工伤保险基金,建立设备先进的职业康复中心,供遭受工伤者进行心理治疗和生理功能锻炼。
执法体系
——安全监察员制度
由联邦、省(地区)政府指派职业健康与安全监察员,负责各自管辖内工作场所安全监察和直接对雇主及雇员发出各种安全指令。雇员有权要求管辖区内的职业健康与安全监察员对违反职业健康与安全法规的工作场所进行强制监察。职业健康与安全监察员属于政府雇员,负责对投诉、伤残、死亡和工人行使拒绝权进行调查。
——职业健康与安全监察员的权力
法律赋予职业健康与安全监察员广泛的职权,他们可以随时不需经允许进入工作场所检查遵守健康与安全规定的情况,操作机器设备来实地感受安全状况和提取样品,向相关人员调查取证,查阅卷宗,拍照,聘请专家对工作设备、环境、产品进行鉴定,签发警告和停工令状等。
预防体系
——内部责任制
加拿大职业健康与安全法主要强调内部责任制。其核心是,工作场所的每一个人,包括雇主、雇员、工场监管人、工场负责人、承包人等都要为自己和同事的安全负责。内部责任制包括:建立责任分工体系,倡导安全生产文化,培训自救和互救,保证所有人遵守安全标准等。法律规定雇主必须提供各种支援急救的措施,包括受过培训的人员、设备和装置,足以对受伤工人提供及时有效的急救。所有雇主必须将工作场所发生的受伤和疾病向职业安全及保险局报告,凭这份报告来确定雇主是否尽到了应尽的责任。法律要求雇员必须遵守安全生产要求和程序,法律还赋予雇员四大权利:知情权、拒绝权、参与权和停工权,即有权知道工作场所潜在危险,有权拒绝在不安全条件下工作,有权参与职业健康与安全事项的决策,联合健康与安全委员会有权决定停工。
——联合健康与安全委员会或职业健康与安全代表
建立和完善内部责任制通过联合健康与安全委员会这个平台来实现。员工人数20人以上(有些省要求10人以上)的企业都要成立这一委员会。员工人数在6人至19人则推举职业健康与安全代表。委员会或代表的职责包括:进行安全检查、参与事故调查和受理安全状况投诉。
——职业健康与安全协会
加拿大的各种行业健康与安全协会也在推动安全生产方面起到了重要作用。安大略省有12个这样的协会。这些行业健康与安全协会提供针对本行业特殊性的安全咨询、培训、信息收集以及安全产品研发等服务,对于提高该行业员工安全生产意识,提高雇主和雇员履行安全生产责任的能力等方面都发挥着其独特的作用。
——职业健康与安全自愿团体
在加拿大,还存在大量的职业健康与安全自愿团体,职业健康与安全自愿团体成员共享成功的经验,相互帮助提高安全现状。安大略省大约有45个这样的职业健康与安全自愿团体,参加职业健康与安全自愿团体的企业其丧失劳动能力和其他严重工伤事故发生率比没有参加这种团体的企业要低。职业健康与安全自愿团体还可以从安大略省职业安全及保险局获得保费折扣。
——工作场所健康与安全战略规划
各省(地区)为了改善工作场所健康与安全状况,根据各自特点制定战略规划,确定长期的职业健康与安全工作重点,明确设想、任务、战略目标及具体措施。并把这些任务、目标具体分配给各个行业或行业健康与安全协会,由他们采取具体措施来保障这些目标和任
务的实现。
——职业健康与安全教育培训
在加拿大,除高等院校、社区学院和私立职业学校外,雇主组织、行业协会和工会等其他非政府组织都开展针对性极强的职业健康与安全培训活动。培训机构遍布全国,这些培训形式多样,方式灵活,突出培训效果。培训活动一般是免费的,个别具有增值价值的培训则会适当收费,这些培训一般是自愿的,也有些培训是强制的。
——职业健康与安全文化
每年4月29日为加拿大全国工伤纪念日,全国将会为在工作中受伤、致残和死亡的工人降半旗。每年6月第一周为全国职业健康与安全周,开展各种安全生产宣传活动,政府、企业、社区、学校和宣传媒体共同参与。通过开展全国职业健康与安全周活动,为人们提供互相学习的机会以及交流职业健康与安全信息的场所。
工伤保险制度
——无过错集体责任制度
加拿大职业健康与安全立法对工伤保险采取的是无过错集体责任制度,该制度要求雇员放弃起诉雇主,国家保障其获得工伤赔偿。雇主因缴纳工伤保险费而豁免讼诉,从而分散雇用风险。依据该制度,凡列入工伤保险计划的企业都必须在工伤赔偿机构购买保险,如果企业没有给工人买保险,发生工伤事故后,仍然由工伤赔偿机构赔偿,工伤赔偿机构将会对没有给工人买保险的雇主罚款。
——强调雇主责任和重视多方参与
由于雇主是实际控制生产经营的主体,加拿大安全隐患预防立法尤其强调了雇主的责任。加拿大法律规定,安全隐患预防的任何一个步骤,都由雇主负责组织实施,并承担相应责任。而不是国家组织实施。
——工伤保险覆盖范围
严格来说,工伤保险应该包括容易遭受工伤事故的所有雇员。但在加拿大,在不同的省(地区),工伤保险的覆盖范围有很大的不同,其覆盖率从60%~90%不等。如安大略省工伤保险覆盖率约70%,不列颠哥伦比亚省达到了90%。
——工伤保险待遇
工伤保险待遇有最高和最低标准的限制,各地标准不一,一般有以下几种情况:一是暂时工伤致残的,赔偿数额为原收入的75%。二是工伤导致永久残疾的,完全残废者可达到原收入的90%,有的还支付一次性补偿金;部分残疾的,按谋生能力降低比例确定赔偿金比例,在10%以下的一次性支付。三是工伤人员遗属(配偶和子女)恤金,每人每月按一定数额发给。除了以上补偿外,伤残工人还能得到医疗服务和护理,以及必要的职业康复培训。
由于残疾的程度容易随着时间而有所变化,可能变好也可能变得更糟,工伤赔偿机构索赔仲裁员会每年复核受伤工人的保险待遇,直到工人受伤后的72个月为止。72个月以后,没有新情况不再复核。对于残疾程度的认定,是一种医学上的断定。在安大略省,这一断定是由工伤保险机构所指定的医生来做。
——浮动费率
加拿大通过对以事故和赔偿情况为主的综合性的科学评价,对企业实行浮动费率。缴费额度以每个工人的收入为依据,而且通常有一个最低限和一个最高限的缴费率,缴费率取决于行业危险等级。在安大略省,缴费率变化范围为:危险程度最低的行业,缴费率为可保险收入的1%;而危险程度最高的行业,其缴费率高达可保险收入的25%;其它行业的缴费率,平均为可保险收入的3%。
几乎在所有的省(地区)以及联邦的立法中,均有一些条款对那些工伤事故和职业病发生相对较少的企业进行奖励,降低缴费率标准,而对那些具有不良记录的企业给予惩罚。费率上下浮动约为20%左右,最高达30%。
加拿大职业健康与安全制度的启示
完备安全隐患预防立法体系
2002年,由全国人大常委会通过的《安全生产法》,是我国安全生产领域的基本法,该法虽然提到了安全隐患预防的问题,但规定并不详尽。应尽快修改《安全生产法》,确立安全隐患预防的原则和主要制度框架。强制实行工伤保险,完善事故风险和预防机制;进一步明确职工四项职业健康安全权利:知情权、拒绝权、参与权和停工权;设立企业职业安全健康委员会等。
借鉴加拿大经验,进一步完善浮动费率,利用工伤保险事前预防与事后补偿相统一的机制,充分发挥保险费率杠杆的激励约束作用,强化事前风险防范,减少灾害事故发生。在此基础上制定工伤赔偿法,落实并细化《安全生产法》的规定,实现法律的体系化和可操作性。
进一步明确企业的安全生产责任主体地位
我国在安全生产领域虽然已经逐步确立了“国家监察、地方监管、企业负责”的原则,但实践中没有很好地贯彻这一原则,特别是缺乏细化“企业负责”的具体内容。同时,进一步明确工会在企业安全管理中的地位和权利,完善企业内部安全监督机制。
扩大工伤保险的覆盖范围
工伤保险应该包括所有容易遭受工伤事故的劳动者。特别是高危行业的全体从业人员,包括农民工、临时工都应该被纳入工伤保险覆盖范围,不能受劳动用工形式的影响。同时建议采取工伤赔偿集体责任制度,凡列入工伤保险范围的企业,如果企业没有给工人参加工伤保险,发生工伤事故后,仍然由工伤理赔机构赔偿,保障劳工工伤赔偿待遇的切实兑现。立法同时赋予工伤理赔机构向没有给工人参加工伤保险的企业罚款来追偿保险费的权利。
加强高危行业雇主责任保险的立法研究
工伤保险的责任范围与雇主责任保险的责任范围存在区别,工伤保险的责任范围中可能只有部分或全部属于雇主责任保险的赔偿责任,也可能不属于雇主责任保险的赔偿范围。一方面,工伤保险制度中职业安全卫生管理技术、职业伤害风险管理技术、工伤概率研究与行业差异、费率与待遇设计等,是雇主责任保险等商业保险不可替代的。另一方面,随着煤炭等高危行业事故伤亡赔付标准的提高,形成了工伤保险赔付额与事故伤亡实际赔付标准的差异,企业不能有效化解风险。2006年,《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出了“大力发展责任保险,健全安全生产保障和突发事件应急机制”“、在煤炭开采等行业推行强制保险试点,取得经验后逐步在高危行业、公众聚集场所、境内外旅游等方面推广”的要求。因此,应加强工伤保险和雇主责任保险的立法研究工作,在高危行业将工伤保险与雇主责任保险相结合,在参加工伤保险的基础上,把商业保险引入安全生产领域,作为对工伤保险的有效补充,以工伤保险为主、雇主责任保险为辅,突出预防,保障赔偿。
从工伤保险基金中提取事故预防专项经费
工伤预防工作在工伤保险中的重要性应该受到高度重视,这是生命健康的尊严和至上的价值决定的。切实改变重赔偿、轻预防的现状,工伤预防重于工伤赔偿才是工伤保险制度的发展方向。我国在《工伤保险条例》中提出了“促进工伤预防和职业康复”的要求,从国家立法的形式明确了搞好工伤预防的重要意义和具体要求。但是,目前工伤预防工作开展情况还很差,其中最大的制度障碍是没有专门的预防资金保障。因此,立法明确从工伤保险基金中按照一定比例提取事故预防专项经费已十分必要(已有个别城市有立法规定的先例)。事故预防专项经费要纳入政府安全生产专项资金统一管理,主要用于工伤事故和职业病预防工作。
建立完善的工伤预防技术支撑体系
目前,我国工伤预防的宣传教育、技术培训、咨询服务、隐患排查、整治措施等工作的推动载体主要是政府部门,而政府部门工作人员多不是专业技术人员,其工作往往是形式上的,难以收到实效。应参照加拿大和西方发达国家的普遍做法,将这些工作移交给协会、学会、大专院校、科研机构、安全评价机构、安全培训机构、安全检测检验机构等社会团体和中介机构,形成一个完善的工伤预防技术支撑体系。同时,建立工伤保险预防资金对这些社会团体和中介机构经费补助制度,以确保其充分发挥技术支撑作用。
本文原载于《中国劳动》2007年第10期