制定养老保险历史债务偿还法，首先要对养老保险历史债务的定义加以明确的规定，因为定义对历史债务规模有直接影响，所以要下得准确。目前对养老保险历史债务有以下几种定义：有人认为，在确立了统账结合的方案以后，由于国家不可能为已经退休的老人建立个人账户，以及在职的“中人”个人账户积累额较少，因此，从现收现付向统账结合转制的过程中，就存在着一定规模的养老保险基金缺口。这个基金缺口包括两块：一是新制度实施前已经离退休人员的养老金，二是在职职工在新制度实施前没有建立个人账户的数额及其增值额；[1]有人则认为，对隐性债务概念的误区，导致算账方法的误区，即把老制度下政府的养老待遇承诺全部划为债务，实际上是忽视了新制度仍保留了一块现收现付部分，新制度实施以后，退休人员的基础养老金仍然通过“代际互济，现收现付”的方式来解决。以此推算隐性债务，总量要降低50%。[2]

我国的养老保险从过去的现收现付制改为统账结合的混合制，其中现收现付部分体现了制度的连续性，表明在职职工仍然承担着为退休人员供给养老金的责任。而不是像智利那样将原来的现收现付制彻底改革为完全积累制，所以政府承担了对旧制度债务的全部责任。因此，我们认为，第二种定义比较科学和符合实际，因为我国的养老保险转制以后，社会统筹部分通过现收现付方式支付着已离退休人员的养老金，这是不需要由国家财政支付的，所以不应算作历史债务。只是由于已离退休人员的退休金替代率比较高，离退休时工资也比较高，总体离退休金规模比较大；而在职职工缴纳的养老保险费全部计入了个人账户，而不是用作社会统筹，使得企业缴纳的养老保险费形成的社会统筹账户资金规模变小，以至于不足以支付已离退休人员的养老金而出现了资金缺口。所以，养老保险的历史债务应由两部分构成：一部分是已离退休人员应当获得的养老金减去能够从社会统筹基金中得到数额，得出的余额；另一部分是“中人”在转制以前视为缴费年限应积累的金额，即过渡养老金的总额。两部分相加，得出的数额为历史债务或转制成本的规模，是应当予以偿还的债务数额。所以，应参照第二种定义来界定养老保险历史债务，。

其次，要对历史债务的偿还主体作出明确规定。对于历史债务偿还主体，有人认为，根据国家、企业和职工个人分担的原则，采取按责分账的办法来解决。国家既不能将中老年职工的养老金历史欠账作为一笔糊涂账，也不能完全由财政偿还欠账。因为各项改革成本事实上均是由国家、单位和个人分担的，养老保险改革也应如此，尽管由国家单方面对中老年职工的养老金进行补偿在理论上具有合理性，但在实践中几乎不具有现实性。由国家、企业和职工个人按一定比例分担历史债务，并由政府承担主要责任，才是理性、可行的政策选择。[3]有人则持完全相反的意见，认为只能由国家承担历史债务。因为老人和中人在低工资时期所创造的财富已被作为社会扣除或转化为国家投资，由他们承担历史债务在道义上是说不通的。[4]

我们同意第二种意见。因为，企业通过缴纳职工工资总额20%的养老保险费所形成的社会统筹资金，为已离退休人员提供着养老金，已经分担了养老保险的责任。让企业分担更多责任的方式是唯一的，即提高养老保险缴费率，但是，如前所述，这在目前是不可能的，有人甚至坦言，企业的社会保障负担已经达到或超过临界点，养老保险缴费率节节提高，成为企业难以承受的超负荷。[5]在职职工承担着既供养上一代人又为自己积累的双重负担，不仅尽了应尽的义务，而且没有能力承担更多了。因此，只有国家是偿还历史债务的责任主体了。在旧制度下，国家从职工工资中扣除的养老金，40多年来形成的庞大资金及其收益都变为国有资产，从现有的资产中划出部分资产变卖，用以偿还历史债务，是合理解决问题的办法。何况，经济体制改革以后，我国经济每年都以9%的速度迅猛增长，国家的经济实力在不断增强。所以，无论从国家的存量资产还是增量资产上，都表明国家有偿还历史债务的能力。另外，国家作为历史债务的偿还主体，就会与上述的实现全国统筹的目标衔接起来，国家每年用于社会保障的补贴将得以彰显，人们也将享受到而不是感受到经济发展和社会进步的成果，从而增强社会亲和力。

再次，要对历史债务的规模作出规定。在有劳动和社会保障部、国家财政部、国务院体改办等有关部门参加下，会同经济学家一起进行精算，将得出的比较接近实际的数额并且确定一个恰当的增减幅度，作为需要偿还的债务数额规定在法规中。在计算历史债务的规模时，应将补偿对象限定为国有企业职工，包括已经离退休人员和养老保险制度改革以前参加工作的职工。在确定已经离退休人员养老金领取标准保持不变的情况下，算出离退休人员的补偿额（离退休人员的离退休金总额­社会统筹账户支付总额=离退休人员养老金补偿额）；学者们对于在养老保险制度改革以前参加工作的中年职工的补偿，即所谓的“过渡养老金”确定了一个计算公式（过渡养老金=指数化月平均缴费工资×1.0%（--1.4%）×视为缴费年限），按照这个公式算出中人的补偿总额，两项相加得出历史债务额。在计算时，有领取养老金资格的离退休人员和中人的人数、离退休金和过渡养老金的月标准、人的预期寿命等其他相关因素，对于计算出比较准确的养老保险历史债务的数额，都有一定影响，每项都要认真核实，尤其是领取养老金人员的资格，因为目前在一些地区有冒领养老金的情况发生。

第四，要规定债务的筹资方式和不同方式中预计筹措的资金数额。资金问题是养老保险历史债务偿还中最核心的问题，《中共中央关于深化国有企业改革若干重大问题的决定》中明确指出，要采取多种措施，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓社会保障新的筹资渠道，充实社会保险基金。据此，筹集偿还债务资金的途径主要有以下几种：

（1）将部分国有资产变现。在计划经济时代，我国实行低工资政策，应当补偿劳动力需要的各种社会保险费没有连同工资一起发给职工，而是进入企业利润并全部上缴国家。国家也没有将这些资金作为社会保险基金为职工储备起来，而是将其中的一部分或大部分变为固定资产或其他有形资产的投资，使得社会保险费固化为国有资产。目前，将部分国有资产变现的措施主要是股市变现、国有土地有偿使用收益、出售公有住房等。有学者作了如下的计算和分析：如果将全国30亿平方米公有住宅按每平方米1500元出售，从所得4.5万亿元中拿出3万亿元偿还过去低工资中住房含量不足所形成的债务，还可以将剩余的1.5万亿元用来偿还养老保险历史债务，使之成为归养老保险机构管理的养老保险基金。[6]中央如果能够采纳这一设想，将会偿还75%左右的历史债务。近几年，各级政府在多渠道筹集养老保险基金方面也进行着积极的探索和努力，尤其是在企业改制建立现代化企业过程中，把职工养老保险作为头等大事，优先予以考虑，变现的部分国有资产优先弥补欠缴的养老保险费。例如，黑龙江省哈尔滨市对15家破产企业中的4户进行国有资产变现，所得的近1亿元资金一次性划入养老保险基金。[7]在这方面，其他国家的经验也可资我们借鉴，例如，玻利维亚政府在进行养老保险制度改革时，将6个最大的国有企业私有化所产生的资金作为养老保险基金，为社会每个成员建立起金额相同的最低养老金。[8]

（2）调整财政支出结构。从目前财政支出项目看，调整财政支出结构有一定的可能性。过去，国家财政用于经济建设支出的比例较高，经济体制改革以后，国家用于经济建设的支出已债务化；国家机构改革以后，国家用于行政管理的费用也将得到压缩；再从其他开支（例如物价补贴）中挤出一些，预计今后5-10年，国家可以将财政收入的7-8%用于养老保险补贴。调整财政支出结构所节省下来的财政资金，应当用于偿还历史债务。具体来说，2000-2003年，如果用于养老保险的补贴占财政支出的5%，那么补贴额约为927亿元；2004-2006年，如果补贴率为8%，那么2006年的补贴额约为1921亿元；2007-2010年，如果补贴率为10%，那么2010年的补贴额约为3289亿元。[9]这些不同时段的财政补贴率，与我国的经济发展水平是相适应的，比例是合适的。事实上，自新制度实施以来，我国政府在通过弥补养老保险基金缺口、分担职工养老保险责任方面作出了积极的努力，1998-2001年间中央财政对基本养老保险基金的补贴达到861亿元。[10]另外，我国传统养老保险覆盖面窄，历史债务占国民生产总值的比重不算太高；与其他转型国家相比，我国政府不但拥有国有企业的资产，而且拥有大量土地、直接间接拥有大量住房，等等。相对于政府资产和经济增长速度而言，养老保险的历史债务应当是一个不难解决的问题。

（3）开征一些新税种或附加税，扩大彩票发行规模，增加资金来源。例如开征特种消费行为税、个人所得税附加等；开征遗产税，适当提高房产遗产税率，将国家暗补在职工福利房中的一部分价值转为养老保险基金；从1998年发行福利彩票的情况看，我国通过发行福利彩票筹集资金潜力很大，如果从2000年起，每年通过发行彩票筹集50亿元资金，到2030年将可以筹集到1500亿元用于偿还养老保险历史债务的资金。[11]

（4）发放特种债券。智利1980年将养老保险由现收现付制改为完全积累制时，政府发放了150亿美元的认可债券，按年利率4%计息，职工退休时兑现，从实施的情况看，到2005年达到认可债券支出高峰，到2020年左右才能全部消化发放的认可债券。[12]有人认为，由于在养老保险制度改革以前参加工作的“中人”陆续退休，这个过程要持续30来年，如果我们参照智利的做法，对“中人”发放一部分认可债券，将会分散政府的债务负担，也不会对国家的宏观经济产生不利影响。[13]

我国在制定养老保险历史债务偿还法时，采取以上方法中的哪些方法，需要经过充分论证，在确定下来之后，在历史债务偿还法中作出明确规定。例如，要将变卖的国有企业的名称及预计可得资金、国家财政每年拨付给养老保险经办机构的资金应占国民生产总值的比例、发行彩票筹资的大概数额等，规定在债务偿还法中，这些数额一经规定，必须严格执行，才能保证在规定的期限内筹足偿还债务的资金。值得注意的是，无论采取哪种方式偿还历史债务，都会对我国宏观经济的运行产生一定影响，政府在选择偿还历史债务的方式时，要考虑到将其负面影响减小到最低限度。

第五，规定将每年偿还养老保险历史债务的财政拨付额纳入国家财政预算，保证每年确定的债务额能够如数归还。由于国家财政是社会保险最终的责任主体，因此，许多国家将社会保障（包括社会保险）基金直接纳入国家财政预算范畴，将其与经常性预算混为一体进行管理；有些国家虽然将社会保险基金放在经常性财政预算系统之外运行，但还是通过财政专户进行监控。在我国，将每年应偿还的养老保险历史债务的数额列入财政预算，有利于保障资金逐年到位，在预计的期限内还清历史债务，在填实个人账户的同时，保证养老金的按时足额发放和制度的正常运行。

第六，规定偿还的期限。历史债务的偿还期限，取决于历史债务的规模和每年能够偿还的数额。对于历史债务的规模，如前所述，用不同的方法和通过不同的途径会得出不同的结果，按照本文注释[4]中的不同计算结果，我们取其平均值，得出的数额约为4万亿元（〔42640+20000+30000+67145〕÷4≈40000亿元）。按照第二种定义，由于其中的2万亿元由社会统筹基金支付，所以历史债务实际上只有2万亿元。假如按照以上所说，从公有住房出售所得4.5万亿元中拿出1.5万亿元（或者从其他途径筹集这笔资金）偿还养老保险债务，那么债务就剩下5000亿元。如果每年偿还600亿元（以上“调整财政支出结构”中论及，预计今后5-10年，国家用于养老保险补贴，2000-2003年约为927亿元，2004-2006年约为1921亿元，2007-2010年约为3289亿元。10年合计6137亿元，每年平均约600亿元），按此计算，不到10年即可还完。所以，历史债务偿还期限可以规定为十年。

第七，规定设立专门的社会保障债务清偿所。法国1993年和1994年的财政法将社会保障在1993年12月31日以前所积累起来的1100亿法郎的债务转移给了国家。1996年1月24日的法令采取了一个果断的解决办法，即设立了一个专门负责清理社会保障债务的组织——社会保障债务清偿所。它一方面清偿1993年12月31日以前老年连带基金的债务，另一方面清偿1994年和1995年两年的1370亿法郎的债务。社会保障债务清偿所偿还债务的资金来源于一种新的税收收入——社会保障债务偿还税。此税的征收期为13年，征收的基础是工资、股市投资收入、财富收入等七项收入，税率为0.5%。[14]

第八，规定在不能如期偿还时相关部门负责人应承担的法律责任。财政部是偿还历史债务的责任部门，一定要按照历史债务偿还法规定的时间和数额如期足额将债款划拨到养老保险经办机构的养老保险基金账户上去。如有迟延，社会保险经办机构应及时催促和提出最晚的归还期限。如果因迟延偿付，造成退休人员不能及时足额领到退休金情况时，应追究有关责任人员的法律责任。

以法律的形式规范政府还债的时间和数额，将促使政府合理安排财政收支，尽早从债务缠累中解脱出来，无债一身轻地领导人民进行各项建设事业。而且，在我国建设社会主义法治国家的历史大背景下，以法律约束政府的行为也是依法治国题中应有之意。

“家家有老人，人人都会老”，但愿我们每一个人都能够比较体面、比较尊严、比较从容地走完自己人生历程的最后阶段！

注释：

[1]高书生：《中国社会保障体制改革：回顾与前瞻》，载曾湘泉郑功成主编：《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第267页。

[2]何平：《中国养老保险基金测算报告》，载曾湘泉郑功成主编：《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第328页。

[3]郑功成：《中国社会保障制度变迁与评估》中国人民大学出版社2002年版，第114页。

[4]高书生：《中国社会保障体制改革：回顾与前瞻》，载曾湘泉郑功成主编：《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第268页。

[5]“中国社会保障体系研究”课题组：《中国社会保障制度改革：反思与重构》，载曾湘泉郑功成主编：《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第231-233页。

[6]中国社会科学院阿登纳基金会：《中国城市社会保障的改革》，阿登纳基金会系列丛书第11辑（2000年），第32页。

[7]胡林：《关于隐性债务的若干思考》，载《中国社会保障》2002年增刊，第87页。

[8]王燕徐滇庆等：《中国养老金隐性债务、转轨成本、改革方式及其影响》，载曾湘泉郑功成主编：《收入分配与社会保障》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第306页。

[9]宋晓梧主笔：《中国社会保障体制改革与发展报告》，中国人民大学出版社2001年版，第32页。

[10]国务院新闻办公室：《中国劳动和社会保障状况白皮书》，《人民日报》2002年4月28日。

[11]同上，第32页。

[12]宋晓梧：《中国社会保障制度改革》，清华大学出版社2001年版，第62页。

[13]李珍：《再论养老保险转制成本》，载《中国社会保障》2002年增刊，第56页。

[14][法]让-雅克•迪贝卢：《社会保障法》，法律出版社2002年版，第162-163页。

（中国法学网）