近年来，我国的非正规就业以其空前的规模和速度发展，而且已呈现出不断扩大的趋势。非正规就业对社会生活各方面的影响都十分深刻。本文拟从劳动关系的角度，探讨我国非正规就业领域中的社会保障问题。

我国目前的非正规就业，从人员构成看，主要包括农民工、城镇中的下岗和失业人员、个体从业人员、离退休再就业人员、自由职业者等。关于我国非正规就业人员的数量，国内比较权威的政府研究机构估算为1亿至1.3亿（参见劳动保障部劳动科学研究所2002年《灵活多样就业形式问题研究报告》）。无疑，这样一个庞大的社会群体需要社会保护，而社会保障是实现社会保护的核心所在。但现实的状况是，大量调查研究显示，目前大部分非正规就业人员游离于社会保障制度之外。他们随时受到因缺乏社会保障而产生的威胁。在我国，非正规就业因其就业门槛低而像海绵吸水一样解决了众多人的就业问题。因此，非正规就业人员的社会保障问题解决得如何将直接关系到就业问题的解决程度和就业质量。

造成非正规就业社会保障问题的主要原因是，适用于正规就业的社会保障制度难以适用非正规就业人员，而这又是由非正规就业劳动关系的特点所决定的。无论是在正规部门从事非正规就业的人员还是在非正规部门的从业人员，一个共同的特点是大多没有劳动合同。结果导致劳动关系当事人权利和义务的缺失，或者说不受《劳动法》的调整，劳动者的劳动权益，包括社会保障权益不受法律的保护。劳动法律关系的缺失，一是由非正规就业人员的脆弱地位所决定，二是非正规就业本身的特点所致。例如，很多非正规就业的劳动关系随时可以被终止。还有许多非正规就业的用人方属非正式经济实体，不具有劳动法意义上的劳动权利能力。另外，自雇者没有劳动关系相对人，还有的劳动者与多个用人单位都有劳动关系，也有的是经中介公司派遣就业。非正规就业的这种劳动关系的不规范性，加之劳动关系与劳务关系交织在一起，使得非正规就业的劳动关系不清晰。其结果便是，以往建立在正规就业基础上的社会保险关系不适用非正规就业人员。

此外，现有的社会保障制度从框架到具体内容，都是按照传统的大型企业的正规就业和城镇从业人员的特点而设计和运作的。这种建立在就业稳定性和缴费连续性基础之上的模式，不完全适合非正规就业的特点。其一，套用正规就业的社会保险关系转移办法对于非正规就业人员比较困难。这也是一些已参保的非正规就业人员离开参保当地时选择退保的主要原因。另外，各地的缴费标准、待遇标准等不同，也给转移账户带来不便。其二，以劳动合同为基础的社会保险关系不适合非正规就业的实际情况。以非正规就业的较大群体——农民工为例。农民工参加城镇养老保险的条件是要成为合同制工人；而且在与企业终止或解除劳动关系后，养老保险关系必须转移或退保，重新就业的，需重新参加养老保险。但在现实中，多数农民工很难具备参加城镇养老保险的条件，即使参加保险，在跨地区流动时，因保险档案不能顺利转移，绝大多数人也只能退保。非正规就业人员不适用现有社会保障制度还表现在其他方面。如缴费多少与享受的退休待遇脱节，这直接影响非正规就业人员参加社会保险的心理预期；另外，现行正规就业的社会保障制度主要面向单位而不面向个人，个人参保手续复杂，使很多非正规就业有参保意愿的人望而却步。

建立非正规就业社会保障制度，笔者认为，应遵循以下三点原则：

以劳动关系的形式区分保障模式

非正规就业人员被排斥在社会保障制度之外的原因之一是户籍限制。现有的社会保障制度是城镇正规就业人员的社会保障制度，前提条件是有城镇户籍。构建适合非正规就业人员的社会保障制度首先要打破户籍观念的局限，建立以劳动关系为依据的灵活的社会保障制度。根据非正规就业人员劳动关系的不同种类，相应的具体保障制度也应有所不同。要合理处理劳动关系多重性、多样性与社会保险关系惟一性的关系。对于通过订立正式劳动合同而建立了劳动法律关系的人员，其社会保险关系应当与所在单位的正规就业人员一样；对于自雇人员和自由职业者由于没有劳动关系相对人，可以比照现行个体劳动者的社会保险方式操作；对于经中介机构介绍而就业的可分两种情况：如果在法律上承认中介机构、实际用人单位和劳动者三者之间的法律关系，而且明确派遣机构与劳动者之间存在劳动关系，则派遣机构与劳动者之间也存在社会保险关系。但是，如果将劳动者与其工作单位之间的关系——劳务关系也视为一种社会劳动关系，则这类非正规就业人员的社会保险问题还有待于进一步研究。国内有专家认为，劳务关系也是一种劳动关系，它与规范的劳动关系的区别在于双方之间不存在隶属关系而已。现实中，这种劳务关系之所以越来越流行，主要是用人方为降低成本，通过劳务关系规避由劳动关系而产生的社会保险义务（周万玲，2004）。

实行“非正规”的保障方式

非正规就业的特点使得社会保障制度也应具有一定的“非正规性”，或者说灵活性。这种灵活性体现在以下方面：首先，制度准入标准弹性化，如缴费基数和比例。目前的社会保险费率高，非正规就业人员难以承受。应当允许非正规就业人员以较低的费率参加保险。其次，社会保险的原则之一是强制性，但初期对非正规就业人员可以变通实施这一原则。很多国家非正规就业人员加入社会保障的路径是，从开始被排除在制度之外，到自愿参加社会保障制度，然后再到按照强制原则参加。例如，对于那些收入较高、工作稳定、又易管理的非正规就业人员可以强制参保，而对收入明显偏低、工作流动过于频繁的人，强制性可弱一些。第三，允许非正规就业人员对具体制度进行选择。由于非正规就业人员的构成复杂，各类人员的从业环境又有差异，对所有非正规就业人员都实行统一、严格、不加区别的社会保障制度不仅缺乏可行性，同时也会产生一些不利影响。如果使非正规就业人员的社会保障制度具有一定的可选择性，可以大大推进非正规就业人员加入社会保障制度。例如，江苏省泰州市对非正规就业人员实行的医疗保险有三种模式，即基本医疗保险+大病救助、住院统筹+大病救助、大病救助，供非正规就业人员参保时选择。同时，该地区的缴费基数也可灵活确定，缴费方式可自主决定，可按月、按季，也可以按年度缴费，可以向医保经办机构或税务部门缴费，也可向托管机构或街道、社区劳动保障服务机构缴费。因方法灵活，政策合理，受到非正规就业人员的欢迎。该方案实施后的第一个月，参保人数就增加了1.2万人。

非正规就业的社会保障不应具有调剂正规就业保障基金的功能。关于建立非正规就业人员社会保障制度的必要性，有人过分强调将非正规从业人员纳入社会保障体系可以增加现有社会保障基金的收入来源。笔者认为，这种观点是可质疑的。建立和完善非正规就业人员的社会保障制度主要是源于其社会边缘的地位而对他们进行必要的社会保护，是实现社会公正和和谐社会的举措，而不是要把非正规就业人员参加社会保险作为解决原城镇人员社会保险基金缺口的一项利好之举。虽然，非正规就业人员参加社会保险在客观上对增加社会保险基金的收入有利，但在制度的设计上要避免用非正规就业人员缴纳的社会保险费去填补正规就业社会保障制度转轨的财政缺口。非正规就业的主流群体的收入一般很低，很多人的收入与当地的最低工资水平持平。因此，非正规就业从业人员进入社会保障制度只能是低门槛，而不能通过制度的设计将其一部分利益转移到国家和企业或原正规社会保障制度的参保群体身上。否则，就是对非正规就业这一脆弱群体的剥夺。

关于非正规就业社会保障的具体模式，经过几年的探索，全国很多省、市已出台了一些关于非正规就业群体的参保政策。中央政府也出台了一些政策，如劳动保障部《关于非全日制用工若干问题的意见》（劳社部发[2003]12号）。但就全国而言，综合性的、统一的适用于非正规就业的规范性政策基本上还属空白。这种状况需要得到改变，否则各地的实践也会受到限制。

统一非正规就业社会保障制度可以考虑的具体内容包括几点：

第一，社会保险项目分“轻重缓急”，即参保项目按照迫切程度讲，依次应是工伤保险、大病医疗保险，然后是养老保险。

第二，目前的离退休养老保险的替代率是80%左右，如此高的替代率不能适应以满足最低生活要求的低收入阶层。正规就业的高费率将很多非正规就业人员排除在体制之外。因此，对非正规就业人员实行的社会保障应是低门槛容纳，扩大覆盖面。

第三，借用商业保险的部分功能。例如，按照新的《工伤保险条例》（国务院仅第375号）的规定，只要有用人方，无论是否参加工伤保险，处理事故均由雇主负责赔偿。但对于无雇主的非正规就业人员可以通过商业意外伤害保险解决工伤事故问题。

（《中国劳动》，2005年12期）