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关于完善我国生育保险立法的思考

来源：邵芬谢晓如

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2006/9/19

邵芬谢晓如（云南大学法学院）

摘要：女职工不仅是物质财富的生产者，而且还是人类自身的生产者。对女职工给予生育保险保障是现代国家立法的重点之一。由于社会还未充分认识到妇女生育行为所具有的其他保险所没有的社会价值，加之国家对生育保险制度的建设也未给予高度的重视，所以，在我国现行生育保险的立法、执法中还存在着诸多问题。

关键词：生育保险；立法；问题；思考

一、我国生育保险制度存在的问题

我国生育保险制度的实施，对于改善妇女就业环境、保证社会劳动力的扩大再生产起到了积极的作用。但也不可否认，我国现行生育保险制度几经改革仍然存在不少的问题。

（一）立法方面的问题

1．立法内容不统一甚至相互矛盾

首先，在适用对象方面。《女职工劳动保护规定》规定的适用对象为所有企业单位和国家机关、事业单位的女职工；《劳动法》规定的适用对象则是于与用人单位建立了劳动关系的妇女劳动者；《企业职工生育保险试行办法》规定的适用对象则是城镇企业的女职工。从其规定来看，我国生育保险的适用对象最多只覆盖到与用工方建立了劳动关系的工资女性劳动者或受雇的女性劳动者，而其他妇女劳动者而言，却无缘享受生育保险。〔1〕

其次，在保险模式方面。1988的《女职工劳动保护规定》采取的是“企业保险”模式，与《劳动法》和《企业职工生育保险试行办法》规定的互助互济的“社会保险”模式互相矛盾。

最后，在生育保险待遇方面。《女职工劳动保护规定》规定生育女职工的产假工资为百分之百，而《而企业职工生育保险试行办法》规定生育女职工的生育津贴按照本企业上年度职工平均工资计发。这些不同的规定不但给实践操作带来一定困难，而且削弱了法律法规本身的权威性和严肃性。

（二）实践方面的问题

1．生育保险社会统筹和其覆盖面推进缓慢

在社会保险制度改革方面，从一定的意义上，生育保险对两代劳动力保险的意义远远大于其他几种保险的意义，但国家改革的重点却停留在养老、医疗和失业保险制度方面。从整体方面看，虽然整个社会保险立法都比较滞后，但国务院于1999年和2003年分别颁布了《失业保险条例》和《工伤保险条例》，而却始终没有颁布《生育保险条例》。这种改革和立法的导向，导致部分地方政府对生育保险制度的改革认识不清，对生育保险的意义认识不到位。其或认为生育保险是小险种；或认为实行生育保险会加重企业负担等，所以整个社会推行生育保险改革的积极性不高。例如，1996年底全国开展生育保险社会统筹的市县数为969个，占全国市县总数的35.4%，参加统筹的职工为2016万，占应参加职工人数的20%左右。〔2〕1999年全国应参加职工为10318万，实际参加职工为2930万，平均覆盖率为28%；2000年全国实行生育保险基金统筹的市县比例达到46%，参保职工达到3002万。〔3〕至2001年底，生育保险覆盖的职工为3455万人，约占生育保险制度内职工的30%。〔4〕2002年底生育保险覆盖人数已达3488万人，截至2003年5月底，全国已有28个省、市、自治区开展了生育保险工作；14个省、市、自治区出台了生育保险地方性法律法规；生育保险覆盖人数已达3590万人，比上年底的3488万人增加了102万人。〔5〕从以上数据可看出，由于整个社会对生育保险认识的局限性，全国生育保险统筹和其覆盖面整体推进速度十分缓慢。

2．生育保险社会统筹和参保人数地区差异大

1996年实行生育保险社会统筹的969个市县中，沿海省份有464个，该地区带的覆盖率为52.4%，中部地带有458个，覆盖率为35.5%，西部地带只有47个，覆盖率为8.4%。〔2〕1999年，全国参加保人数最多的是江苏（446.51万），山东（265.44万）和河南（216.09万），最少的是贵州（1.17万），陕西（5.71万）和甘肃（7.53万），覆盖率高为江苏（68.31%），最低为贵州（0.81%）。〔4〕从以上数字可以看出，我国生育保险制度建设地区发展极不平衡，经济发展较快的东部地区，生育保险社会统筹覆盖面较大和参保人数多，而经济相对落后的西部地区的城市基本上未进行生育保险制度改革。

3．生育保险基金结余率过高

我国生育保险基金统筹的原则为“以支定收，收支基本平衡”的原则。目前全国生育处于逐年降低趋势，但生育保险基金提取比例多年保持不变，有些地方甚至主观认为费用收的越多越好。随着工资总额的增长，生育保险基金提取的数目不断增加。与此同时，有的地方支付保险待遇却偏低，从而造成基金收大于支，导致生育保险基金结余率过高。据统计，1996年全国生育保险基金结余率达40%。〔2〕1997年收入7.44亿元，结余2.53亿元，结余率达34%。1998年，收入9.76亿元，结余2.91亿元，结余近30%。1999年，收入10.75亿元，结余3.62亿元，结余率为34%。2000年基金收入为11.20亿元，结余2.8亿元，结余率为25%。2001年基金收入为14亿元，结余4亿元，结余率为25%。〔4〕在目前国家经济形式严峻，国有企业普遍效益不好的前提下，如此高的基金结余率，直接影响到企业的发展和经营。因为企业缴纳的生育保险费按规定可以进产品成本，其结果最终将转嫁给消费者。如果产品成本中除了包括劳动者保险费用之外，还增加了基金积累的部分的话，无形中就加大了产品成本，提高了产品的价格，降低了产品的市场竞争力，加大了企业的负担，和改革的初衷相悖，并将最终阻碍生育保险制度改革的顺利进行。〔6〕

4．生育医疗费用支付方式不尽合理

据全总女职工部2003年五一前夕发布的《企业职工生育保险试行办法》的调查结果显示，生育医疗费用用存在着两种支付方式：（1）实报实销方式。即按照《企业职工生育保险试行办法》的规定支付女职工生育津贴、生育医疗费（检查费、接生费、手术费、住院费、药费）、符合计划生育的流产医疗费、因生育引起疾病的医疗费。调查显示，能按实报实销方式方法支付生育保险基金的企业的仅占17.3%。（2）一次性定额支付方式。即以顺产、难产为标准，一次性支付一定数额的生育保险基金或在支付生育津贴的同时，以顺产、难产为标准，定额支付一定数额的生育医疗费。目前实施生育保险的地区，多数采用此方法。在被调查的1871家企业中，按此种方法支付的企业占77.4%。〔7〕两种方法都有弊端：实报实销虽然满足了生育女职工所须的全部治疗费用需要，但在目前社会风气不良、没有生育保险医疗服务范围目录和细则、没有统一的报销标准的情况下，在实践中导致各种与生育无关的开支增加，费用难以控制，造成保险基金的紧张。定额支付方式易于操作，能够控制生育保险医疗费用的快速上涨，但是难以应付特殊情况下（如高危妊娠、产时大出血以及有妊娠合并症）对生育妇女的保障，不符合生育保险的目的。

二、对策与思考

（一）扩大生育保险的适用范围

目前，我国女性就业人数占全部就业人数48%左右。〔6〕国家立法的方向不仅应该覆盖到从业女性，还应该覆盖到以下几种人：

（1）农村妇女劳动者。我国是典型的二元社会，再加上严格的户籍制度，劳动者被划分为乡村劳动者和城镇劳动者，城乡劳动者之间存在着难以逾越的森严界限。农村妇女劳动者作为国家妇女劳动者的重要组成部分，生育保险制度体系不把她们包括进去，显然有失公平。因此，国家应加快推进生育保险社会统筹的覆盖面，逐步建立全国统一的生育保险，争取达到《中国妇女发展纲要（2001-2010）》规定的90%的覆盖面。同时，应该将生育保险从《劳动法》中剥离出来划入社会保险，以“全民生育保险制度”为模式（即保险对象为全体国民或全体居民），把农村妇女劳动者纳入到生育保险体系中来，体现其生育价值，保障其应有的权益。

（2）城镇非职业妇女者。城镇非职业妇女者虽然也是工作在城镇的女性劳动者，但她们却在生育保险的覆盖范围之外。这些城镇的女性劳动者主要有：下岗失业女工、无业妇女、个体户、家庭保姆、钟点工和在自己家里包活干的妇女。〔8〕在我国这些年经济体制转型、就业形势严峻的情况下，这部分人在城镇里面所占比例越来越大，生育保险立法不能忽视这部分人而把其遗漏。

（3）男职工。生育不但是国家的大事，而且也是一个家庭的大事，因此，生育期间给予男职工一定假期照顾自己的妻子已经成为一种立法趋势。如瑞典生育保险法规定生育保险对象既包括妇女劳动者，也包括了其丈夫，并被称作“父母育儿假”、“父亲育儿假”。目前，全世界约有36个国家规定了“父亲育儿假”。〔8〕我国现行立法并未排除妇女劳动者的配偶基于该妇女的生育而享有的一定的待遇。为了鼓励晚婚晚育，近来在生育保险的改革实践中有部分地方法规已涉及到此问题，规定妇女劳动者在生育后，给予丈夫一定期限的有薪假，以照顾生育后的妻子。如《内蒙古自治区企业职工生育保险试行办法》规定：“符合晚育规定的男方职工可享受7天护理假，假期工资停发，改发护理津贴。”但由于无全国性的立法规定，大多数省市都无此规定。

（二）解决生育保险基金结余率过高的问题

要解决生育保险基金结余率一直居高不下问题，应该严格按照“以支定收，收支基本平衡”的原则管理基金的收支，并做好以下几方面的工作：（1）社会保险经办机构应对本地基金的收缴和使用进行科学的调查和测算，确定合理的收缴比例，为企业减轻负担。〔9〕（2）提高生育保险待遇，支付标准，如1997年陕西安康地区对支付标准进行调整，调整后的人均待遇可达2000元，基金结余率就下降近二分之一。〔2〕（3）将结余的基金返还给企业，缓解企业负担。（4）降低生育保险缴费比例，原则上应控制在0.4～0.7%之间，这样就可以逐步消化结余的基金。

（三）确定合理的生育医疗费用支付方式

实报实销与定额支付生育医疗费用的方式各有优缺点，在确定合理的生育医疗费用支付方式时，应吸取二者各自的优点，比如可以采取“以定额支付方式为主，根据实际情况设立生育保险难产危产调剂金”的方式。〔4〕又如，青岛市1997年来采取的“双定”（定点医院、定额结算）办法，即指女职工到定点医院生育，社会保险经办机构与定点医院实行定额结算。〔10〕把医疗机构纳入监督的体系，使受保者与医疗机构互相监督，这不仅有效地控制了医疗费用，而且较好地规范了医疗机构的行为，医院将与医疗服务无关的生活用品（如营养品）纳入医疗费用的现象再也没有出现。现在，“双定办法”又有了新的发展，为规范明确生育诊疗项目及支付标准，青岛市于2003年4月起又实施了《青岛市城镇职工生育保险办法》，将定额结算改为单病种结算。〔11〕这不失为一种好方法。